郑新立：关键是保持稳增长和调结构之间平衡

       中央经济工作会议科学分析了当前经济形势，部署了今年的工作任务。习近平总书记在讲话中指出，实现经济稳定增长，关键是保持稳增长和调结构之间平衡。为我们准确把握两者关系指明了方向。稳增长作为短期调控目标，调结构作为长期战略目标，保持二者之间的平衡，必须正确把握短期调控与长期政策的关系，使短期调控措施符合长期发展战略的要求，以结构转换释放新的发展潜力，真正在转变发展方式上取得实质性进展，从而实现经济的持续健康发展。

 

　　一、稳增长是今年经济工作第一位的任务

 

　　关于今年的经济工作，中央经济工作会议共部署了五项任务。其中，努力保持经济稳定增长被摆在第一位，其他四项任务包括积极发现培育新增长极、加快转变农业发展方式、优化经济发展空间格局、加强保障和改善民生工作，也都是围绕着稳增长来部署的。落实中央经济工作会议精神，必须采取积极有效措施实现稳增长的目标。

 

　　稳增长必须积极实施扩大内需战略。中央经济工作会议之所以把稳增长摆在今年五项任务的首要位置，是基于近几年来经济运行的实际情况提出来的。由于受内外多种因素的影响，我国经济增长速度已连续3年缓慢下降，经济下行已形成巨大惯性。虽然增速仍处于合理区间，但持续下降以致滑出合理区间的可能性是存在的。一旦出现这种局面，一些脆弱环节如煤炭、钢铁、房地产、中小企业的经营风险就会显露出来。2014年，我国人均GDP已超过7500美元，正处于由中等收入国家向高收入国家跨越的艰难爬坡阶段。世界上有许多国家都是在这个阶段遇到了障碍，落入所谓中等收入陷阱。把稳增长作为今年经济工作第一位的任务，是实现经济持续健康发展的需要，是到2020年实现全面小康的需要。

 

　　经过30多年的改革发展，我国经济增长机理发生的一个最大变化，就是由供给约束转变为需求约束。从1981年到2013 年，我国投资率从32.5%一路攀升至47.8%，居民消费率则从52.5%一路下滑到36.2%，分别上升了15.3个百分点和下降了16.3个百分点，投资与消费比例处于失衡状态，导致了目前的产能过剩。我们自觉不自觉地走上了生产能力迅速扩张和广大居民有支付能力的需求相对不足的路子。解决当前经济下行、增长乏力问题，实现稳增长目标，必须对症下药，从扩大内需入手，破解需求不足的问题。

 

　　扩大内需的重点应当放在提高居民消费率和扩大公共服务消费上。这就必须调整收入分配结构，尽快增加中低收入者的收入，特别是增加农民的收入。要增加公共服务的供给，包括养老、医疗、教育、环境、交通、信息等。提高居民消费率是解决这一难题的根本出路。如果通过实施各项宏观政策，将居民消费率提高到上世纪80年代初的水平，每年将会有10万亿元左右的商品由现在用于投资转变为用于居民消费，不仅可使居民消费水平有一个大幅度提高，而且将对经济增长产生强劲的拉力。

 

　　中央经济工作会议指出，积极的财政政策要有力度，货币政策要更加注重松紧适度。这是扩大内需的重要举措。把积极的财政政策与松紧适度的货币政策结合起来，可实现调结构和稳增长双重目标。目前，我国各级政府的债务率不到40%，在世界主要国家中属于最低的水平，实行积极的财政政策具有很大的空间。政府应适当发行一些长期建设债券，引导社会资金投向，促进结构调整。我国工业品出厂价格指数已连续3年下降，居民消费价格上升幅度2014年12月已下降到1.5%。这在一定程度上说明当前经济运行中应防御的主要风险是通货紧缩，特别是由于我国的金融格局是以间接融资为主的。因此，现阶段广义货币（M2）的总量大一些，是必要的，不会引发通货膨胀，对稳增长将发挥不可替代的作用。

 

　　二、调结构是经济发展新阶段必须实现的重大战略

 

　　人无远虑，必有近忧。推动经济增长由主要依靠增加物质消耗向主要依靠技术进步、改善管理和提高劳动者素质转变，促进产业结构优化升级，是我国经济发展新阶段必须实现的历史任务，是保持经济持续健康发展的根本途径。中央经济工作会议强调要把转方式调结构放到更加重要的位置。

 

　　加快城乡结构调整。城乡发展差距拉大，是当前经济结构中最突出的矛盾。我国乡村人口尚有6.3亿人，占全国人口的比重为46.3%，人均收入仅为城镇居民的1/3。如果没有乡村人口比重和城乡居民收入差距的大幅度缩小，要想跨上人均GDP1.2万美元的高收入国家的台阶，几乎是不可能的。世界上所有进入高收入行列的国家，都是在城乡收入差距大体消灭之后实现的。目前，我国大幅度减少乡村人口和缩小城乡收入差距，面临着千载难逢的历史机遇：第一，劳动力转移有出路；第二，市场对优质农产品需求旺盛；第三，农用工业能够提供充足的农用生产资料；第四，各级财政对“三农”的年投入已达几万亿元以上。通过推进农业现代化、规模化，把农业劳动生产率提高到社会平均水平，以消除城乡收入差距，条件已经成熟。同时，我国农民工总量达2.6亿人，农村留守儿童6000万人，留守妇女4600万人，留守老人4000万人，总计4亿多人。推进农民工市民化，把他们在农村的家人接入城市居住，条件也已成熟。做好这两件事，城市化率将会有一个明显提高，城乡收入差距将基本消除。由此激发出城乡建设和消费的巨大潜力，不仅对化解产能过剩将发挥决定性作用，而且足以带动我国经济到2030年以前以7%以上的速度持续增长。

 

　　加快产业结构调整。要以自主创新带动产业升级，加快战略性新兴产业发展，努力使目前以资源密集型、劳动密集型产品为主转变为以技术密集型、知识密集型为主，降低单位GDP的能源原材料消耗，提高产品的附加值和技术含量。为此，要加大创新驱动战略的实施力度。在这方面，各个城市都应当向深圳学习。2014年，深圳申请国际专利的数量占全国的48.5%。为什么深圳在技术创新上能遥遥领先，关键在于形成了鼓励创新的文化氛围，有一套有效的激励创新的体制机制，有容忍失败的社会环境，有一批风险投资企业，有吸引国内外人才的制度，政府对技术创新给予一视同仁的支持。如果各地能够创造出深圳这样的环境和机制，创新驱动战略就能落到实处。

 

　　调整区域结构。就全国来看，如果说沿海地区已进入工业化中后期阶段，那么，中西部地区尚处于工业化的中期或初中期阶段。区域发展上的差距，除历史原因外，主要在于行政区划阻碍了生产要素的自由流动。习近平总书记说，要打破自己一亩三分地的思维定式，就是针对行政壁垒讲的。缩小区域发展差距，要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，同时运用行之有效的帮扶机制、合作机制。突出抓好“一带一路”、京津冀一体化和长江经济带的发展，带动区域经济协调发展。

 

　　调整经济社会发展结构。社会事业发展滞后于经济发展，是结构失衡的重要表现之一。突出的是养老、医疗等社会保障和教育的发展不适应经济发展的要求，不能满足广大人民的需要，必须加快发展。此外，环境污染问题严重，已成为突出的社会问题。特别是大气污染、水污染，已经严重影响到人民的生命健康。治理污染，要做到市场和法律手段并用。通过建立谁污染、谁付费和第三方治理制度，形成吸引社会资金投资环保产业的市场机制，把治理污染变成新的经济增长点。当前，治理污染的技术是成熟的，包括脱硫、脱硝、除尘、污水处理等。关键在于所有企业都要认真地去做，而不是敷衍了事、应付检查，特别是要加强对污染物排放的法律监督和对违法者的惩处。

 

　　三、把稳增长与调结构有机结合起来的关键在改革

 

　　历史经验证明，国民经济出现结构扭曲问题，根本原因在于体制和政策不合理。调整经济结构，首先应当从改革入手。

 

　　重新聚焦农村改革。改革开放以来，每一次改革发展的重大突破，都率先来自农村。必须通过真刀真枪的改革，冲破阻碍城乡之间生产要素自由流动的行政藩篱和认识上的思维定式。党的十八届三中全会《决定》在农村土地制度改革上有三大突破，包括允许农户对土地的承包权抵押、担保、转让；允许农户对宅基地的使用权抵押、担保、转让；允许集体经营性建设用地与国有土地同权同价，建设城乡一体化的建设用地市场。这三大改革第一次赋予农村土地以商品属性，农户凭借其法人财产权即用益物权，可以取得财产性收入，从而像城里人一样，分享到城市化进程中土地增值的收益。我们日前到河南新乡农村调研，进城农民将退出的宅基地在县级土地市场出售，价格在每亩5万元左右；在地级市场出售，每亩20万元左右。土地管理部门的同志预测，如果允许在郑州开放全省土地交易市场，每亩价格可翻番上涨。这项改革的落实，必将释放出农村巨大的土地供给和劳动力供给潜力。现在有两个认识误区：一是担心冲击18亿亩耕地红线。恰恰相反，如果宅基地的市场价值得以实现，宅基地占地可减少一半左右，除满足城市建设用地需要，还能增加耕地。世界上大多数国家在城市化过程中耕地面积都是增加的。二是担心农民工失业农村回不去怎么办？推进农民工的市民化，使其享受失业保险，这一问题就可以逐步化解。可以说，推进农村体制改革，是稳增长与调结构的一个重要平衡点，其所释放出来的需求潜力，是其他任何措施难以替代的。

 

　　改革行政审批制度。中央经济工作会议把审批制度改革列为今年重点推进的改革中的第一项，足见对这项改革的重视。实践证明，行政审批过多，阻碍了生产力发展。仅以钢铁和石化两个原材料行业来比较：“以塑代钢”可以带来能源消耗的大量节约。能够代替相同功能的钢材所消耗的塑料，其生产过程耗能只有钢材的一半。由于钢铁行业允许民营企业进入，充分竞争使企业努力降低成本，增强了国际竞争力，2014年出口9000多万吨。石化行业由于限制民营企业进入，发展不足，导致每年进口石油化工产品2000多亿美元，加上进口石油2000亿美元，每年进口高达4000多亿美元。由于塑料的成本降不下来，导致钢材消耗过多，单位GDP能源消耗居高不下。减少审批，势在必行。

 

　　改革税收制度。我国第三产业发展滞后，主要原因在于第三产业的税负过重。最近两年，实行“营改增”的税制改革试点，加上简化新办企业登记手续，第三产业出现迅猛发展势头。2013年末，第三产业从业人员占全社会从业人员的比重达到38.5%，这是史无前例的。如能在第三产业全面推开改革，对稳增长和调结构都将起到重要作用。

 

　　改革投资体制。与一些物质产品产能的过剩不同，公共产品供给不足。原因在于过去公共产品主要依靠国家财政投入。只要推行政府与社会合作模式，赋予企业以特许经营权，就能把社会资金引入基础设施和公共服务建设项目上来，对稳增长和调结构将起到立竿见影的效果。

 

　　四、需要认真解决的认识问题

 

　　保持稳增长与调结构之间的平衡，不仅需要在实践中准确把控，还要在理论认识上廓清四个问题。

 

　　宏观调控是实现经济稳定发展的内在要求。针对经济运行情况，进行适时适度的宏观调控，是改革30多年来的成功经验，对当前稳增长仍然有效。在上世纪80和90年代，我国经济始终未能摆脱周期性大起大落的困扰。进入新世纪以来，我们总结了经验。每当经济偏热时，就踩一下刹车，适当收紧银根，控制投资总规模；每当经济偏冷时，就踩一下油门，适度松动一下银根，扩大内需，达到了熨平周期的作用。当前面临稳增长与调结构的双重任务。我们既不能为了实现年度增长目标而牺牲长期战略中调结构的任务，重回高投资、高消耗支持高增长的老路；也不能对调结构、转方式操之过急，要求在三两年之内就要明显见效，这将不可避免地造成经济下行、需求不足和通货紧缩。

 

　　着力探寻破解市场经济下“过剩”这一难题的途径。计划经济的主要特征是短缺，而市场经济的一个重要表现是过剩。对于如何解决短缺的问题，我们已经找到了有效的办法。但对市场经济下的过剩，由于我们实践不足、认识不深，缺乏有效对策。当前，需求不足或产能过剩已成为经济运行中的一个主要矛盾。要借鉴一些国家的经验，发展公共福利，包括扩大养老、医疗保障覆盖面，提高保障水平，发展教育事业，提高办学水平。工业化创造供给，城市化创造需求。发展城市群，重点发展中小城市，提高户籍城市化率，是破解过剩问题的良方。以自主创新带动产业升级，需要在增量调整中完成，并以增量调节带动存量调整。

 

　　研究开放型经济条件下如何保持总供求的大体平衡。2014年我国出口总额相当于GDP的22.6%。外商直接投资达1196亿美元。中国对外直接投资的规模也在迅速增加。进出口贸易和涉外投资对国内总供求平衡的影响作用越来越大。应研究如何利用国际贸易和投资来调节国内的供求关系。例如，2013年我国到海外旅游消费的支出达1200亿美元以上。在旅游消费支出中，购买奢侈品的消费又占了很大比例。如果适当降低奢侈品进口关税或减少奢侈品目录，许多消费就能留在国内，对平衡进出口贸易也有好处。

 

　　规划、财税、金融三大调控杠杆要形成合力。这是我国宏观调控的重要特色。三大杠杆协调动作，就能做到事半功倍。规划要发挥引领作用。经全国人大通过的规划，应成为财税调控和金融调控的依据。财政资金对信贷资金和社会资金应起到引导作用，通过贴息、减税、资本金补助等手段，发挥四两拨千斤的作用。金融调控主要是通过对货币总量的调控，调节总需求规模，保持币值稳定。根据国际经验，在经济快速成长期，广义货币（M2）的增长速度保持在经济增速的2倍左右比较合适，既能满足经济发展对货币的需求，又不会产生通货膨胀。

 

郑新立   中央政策研究室原副主任、中国民生研究院高级顾问