贾康：房地产税改革不能照搬美国的普遍征收模式

      在财政被提到国家治理的基础和重要支柱的新高度后，备受关注的财税体制改革在2014年拉开序幕。2014年6月底，《深化财税体制改革总体方案》获批。8月底，修订十年之久的新预算法获通过，将于2015年起正式实施，也使得财税体制改革重要任务之一的预算管理体制改革迈出实质性步伐。其中尤为突出的是，地方政府性债务管理方面取得明显突破。而税制改革也将在2015年动作频频，这包括营业税改增值税进入收官之年，房地产税立法工作将有实质性进展，而消费税改革也或有方案出台。

    近日，全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长、中国民生研究院学术委员会副主任贾康接受了《第一财经日报》书面专访，解读地方债管理思路，把脉房地产税改革动向。

    地方政府融资平台之变

    第一财经日报：新预算法规定，未来地方政府只能通过发行政府债券适度举债，2014年地方发行债券规模是4000亿元，你认为2015年这一规模会突破万亿吗？

    贾康：按照修订后的预算法，现在地方政府发债的规模是中央层级确定，发行主体为省级政府，省级以下地方政府的债券由省级代发。所以不是说地方政府信用评级后哪个地方发展得好发债能力强就可以多发债，总额已在前面定死了的。我觉得2015年地方政府发行债券规模应会明显提升，但即使发债规模提到1万亿元（仅为假设），相比10多万亿元地方政府债务存量，比重也嫌过小，所以一段时期内仅靠地方政府债券还不足以缓解地方融资饥渴，地方融资平台曾被寄予希望过渡性地继续发挥一定作用。

    日报：但现在地方融资平台公司已经被要求剥离政府融资功能，它还能发挥过渡性平台作用吗？

    贾康：这就是一个已明确的严格界限了：现在文件已卡死了地方融资平台的政府融资功能，明确地方融资平台不允许新增政府债务。2015年年初，各地必须把所有地方政府融资平台形成的隐形债务甄别上报，这实际上是加大对地方政府的问责力度，有压力地逼着地方在未来一段时间里消化掉地方债务存量。这样一来，实际上地方总的负债规模已经可控，以我的说法是“两头卡死”了，特别是地方融资平台也没有原被期待的“过渡性”作用了。

    日报：对于化解存量政府债务，现提出政府和社会资本合作（PPP）模式也是置换地方存量债务、解决地方融资瓶颈的一种方式。

    贾康：对，从某种意义上来说，剥离政府融资功能的地方融资平台公司，如能把原来介入的一些项目转成PPP，会带走一部分存量地方债，但还不能影响全局。更大的空间是未来的增量，可以更积极地考虑用PPP解决地方所需资金的新来源。

   现在政府大力引入PPP模式，意译为政府和社会资本合作模式，已经出台了PPP指导意见和示范项目、工作指南等，未来地方上有一定收入现金流的公共工程可以采用PPP模式，而且某些无现金流的建设项目如能在PPP框架下打包进入“连片开发”，也有可能得到社会资本的资金支持。我认为这有可能为规范化解地方债和替代未来的部分地方债开辟一个新局面。这个新局面之下，会带来一系列的机遇和挑战，要大力以PPP的方式推进创新，发挥其一系列正面效应。

   日报：在PPP模式推广热潮中，你认为要注意哪些问题？

   贾康：PPP模式要大范围推广，需要让民营资本放心，能自愿加入，首先的关键在法治，跟着的是培育契约精神。在全面实行法治的“笼子”下，政府与社会资本按照契约精神合作，地位是平等的。在政府内部，通过有效的制度设计，能够隔绝政府作为裁判员时的职能和作为运动员时的角色，后者是异地、异级政府控制的国有资本也可以在PPP项目中参股，与其他企业、中介组织一样都是平等的当事人，都要服从法治和契约精神。另外，PPP模式对政府牵头动态优化辖区发展规划及公共工程PPP项目的专业化操作能力要求高。比如地方首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流的项目采用PPP模式，需要防止那些没有条件的项目也简单地采用PPP模式。此外，PPP模式也客观地提高公众参与度，让公众更多参与对PPP项目的监督，同时也需充分发挥媒体的监督作用。

   房地产税普遍征收官员也会反对

   日报：对于税制改革中“加快房地产税立法”，你怎么看？

   贾康：房地产税现在的基调是“加快立法并适时推进改革”，换句话说是立法先行，所以在立法有着落之前不会有动作。什么时候有动作？就得观察什么时候完成立法。可以有个粗略的推测：2015年房地产税应该进入立法程序。虽然2014年全国人大新闻发言人傅莹女士已经明确表态要抓紧纳入，但现在为止还没有听到宣布，2015年总会有消息了吧。当国务院方面把文本转到人大后，会有一审、二审、三审还可能有四审，一定会有激烈的争论，还要征求社会各方面的意见。最顺利、理想的情况是2015年能走完这套立法程序，但是很可能会出现一年走不完的情况，那就要转到2016年。如果2016年仍然不出结果，就会和中央的要求发生背离。因为中央明确说，财税改革重点的、基本的事情在2016年要见眉目；2017年，也就是十九大的时候，中央决策层希望前面能做的事情尽量做到位以后，给下一阶段改革提供较好的铺垫。如果从这个角度理解，2016年就很关键了，如果2016年能够完成房地产税的立法，也交代得过去，因为2017年可以开始依法执行，那就不是上海、重庆两地试点有什么地方跟进的问题了，而是按照已通过的法律，相适应的所有区域一起来做、一起执行的问题了。这是一个我们可以拭目以待、密切跟踪的有难度的事情。

    日报：你多次表示中国房地产税不能照搬美国普遍征收模式，为什么？

    贾康：对，这是我比较鲜明的观点：在可以预见的历史时期之内，中国要做这个税制改革不能简单照搬美国的普遍征收模式。美国是见到一平方米就征一平方米，中国必须给出第一单位的扣除，扣除以后调节高端。那么第一单位扣的是一套房，还是扣人均多少平方米？这可以讨论，各有利弊，但一定要坚持“调节高端”这一点，不坚持“调节高端”我认为会毁坏这个改革，因为整个社会会进入不能接受的状态。且不说其他先富起来的阶层，或希望通过奋斗买套房的普通老百姓，就说咱们体制内的这些官员，他们也不会接受。公务员不受劳动法保护，工作状态是“白加黑”、“五加二”为常事，辛辛苦苦干这么多年，房改以后最让他们感觉心理安慰的是在城市里有套还不错的房子，然后现在要对这一套房子征税，在目前薪资水平下，我估计体制内的官员们首先就会抵触和反对，他们首先就接受不了。这是一个很现实的问题。所以我认为第一单位扣除，是一定要在以后的立法过程中规定清楚的。

    日报：房地产税开征后对楼市可能会产生哪些影响？

    贾康：在房地产市场上，住房概念的产权房、商品房，需要有一个保有环节的税负来调整和优化各个方面的利益预期，使市场供需状态尽可能趋向于平衡、减少泡沫，特别是遏制那种肆无忌惮的炒作力量，这样来提高市场与产业的健康度，同时，也会提高我们的土地集约利用程度——因为在保有环节有税收以后，市场上的真实需求会更多表现为中小户型，而更大比例的中小户型这种需求前景，一定会影响开发商们的通盘决策考虑而调节供给，结果就是在提高中国土地集约利用程度。而且，这个税负也会激发原来的空置房有很多要转入租房市场或交易市场，在社会并无一分钱新投入的情况下，有效供给会增加不少，这当然都是资源配置的优化。从长期来看，此税虽然不能改变我国各中心区域（即还要不断扩大的建成区）的不动产（包括住房）均价是一个上扬曲线这个大模样，但是它会使这个上扬曲线的斜率不那么高，表现得不那么陡峭，即泡沫少些。这对于整个社会生活来说也是一种正面效应。

贾康 财政部财政科学研究所原所长、中国民生研究院学术委员会副主任