郑新立：深化金融体制改革的方向和重点

     党的十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，加快完善现代市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。金融是现代经济的核心，金融市场是现代市场体系的枢纽，发挥市场对资源配置的决定性作用，很大程度上取决于在金融资源的配置上能不能发挥市场的决定性作用，取决于有没有开放、竞争、有序的金融市场体系。从市场配置资源的实践来看，往往是资金配置到哪里，物资、技术、劳动力等生产要素就在哪里集聚，资金的配置在生产要素的配置中发挥着龙头作用。由于我国金融体制改革滞后、金融市场发育不充分、资金配置偏离市场规律，急需资金的企业特别是小微型企业和大量好的投资项目得不到资金支持、资金周转速度慢、配置效益低、资金成本高，加剧了经济结构的扭曲。改革金融体制，已成为当前整个经济体制改革迫切需要解决的问题。针对这一突出矛盾，《决定》指出了深化金融体制改革的方向、重点和具体措施，我们必须把自己的思想认识统一到《决定》精神上来，不折不扣地把《决定》提出的改革要求落到实处。

      一、围绕降低企业贷款利率放宽金融准入

     与发达国家相比，我国的资金价格是世界上最高的。2013年，我国一年期贷款利率是6．15％、美国是2．25％、德国是3％、日本是1％，我国资金价格是发达国家的2—6倍。今年以来，银行贷款利率又上浮60％。由于率先放开贷款利率，引发了银行的逐利行为，有的银行以8％的利率贷款给企业，要求企业在扣除利息之后将贷款以4％的利率再存入银行，同时银行给企业开一张承兑票据，企业凭承兑票据到银行自己办的理财公司贴现，贴现率为6％—8％，这样下来，企业实际拿到的贷款利率高达10％以上。去年上半年，全国前256个制造业企业的利润总额仅相当于前五位银行利润总额的46％。今年一季度，我国银行利润总额相当于全球银行利润总额的33％。我国银行业的净资产利润率比工业净资产利润率高1倍以上。

     银行业的高额利润来自何处？主要来自垄断经营。长期以来，由于行业壁垒阻碍了资本的自由流动，直接导致各个行业之间资金利润率的悬殊差别。实现由市场决定资源配置，首先需要打破金融行业进入的壁垒。《决定》提出“允许具备条件的民间资本发起设立中小型银行等金融机构”，正是针对这一壁垒提出的改革举措，是对传统金融体制的重大突破。

     长期以来，在放宽金融市场准入方面之所以迟迟未能取得进展，主要是担心新进入的金融企业素质不高、无序竞争以及监管不到位而引发金融风险。对此，《决定》提出了针对性的解决办法，包括“完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。对区域性中小型金融机构的监管，应交由地方政府负责。同时“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。按照《决定》要求，实施放宽准入的改革，必须与建立地方性监管机构和存款保险制度同步配套推进。

     围绕降低企业融资成本，加快放宽金融准入的相关改革，意义十分重大。他不仅有利于增强我国企业的国际竞争力，而且有利于避免虚拟经济膨胀，支持实体经济发展，是落实市场决定资源配置原则的关键举措。发达市场经济国家的经验证明，允许企业在各个行业自由投资，打破垄断、强化竞争，使各个行业都能获得大体平均的资本利润率，是降低资金价格、提高资金配置效率的唯一有效途径。中国要改变长期以来贷款利率畸高的状况，也必须走这条路子。

     二、围绕降低企业债务率发展多层次资本市场

     当前，我国企业的债务率平均在80％左右，而合理的债务率应当保持在60％以下。提高企业资本金比例、降低企业负债水平，成为金融体制改革的又一个重要目标。必须按照《决定》要求，“健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重”。

     我国股票市场具有很大发展空间。目前股市总值相当于国内生产总值的比例仅为40％左右，而发达国家一般都在100％左右。造成股市长期低迷的根本原因，是股市制度建设落后。企业上市的目的不是为了提升企业价值，而是为了圈钱。对上市企业缺乏严格监管，企业经营信息透明度不高，甚至制造虚假业绩，欺骗投资者。投机商卷走了散户的钱财，极大地挫伤了股民的信心。

     重振股市信心需要从健全和严格股市基础制度做起，要学习和借鉴包括香港在内的成熟股票市场的经验，建立股票发行注册制，替代目前的审批制，强化市场机制作用，还原股市优选企业、发现价格、筹集资本、利润分配四大功能。重点发展机构投资者，以专家理性投资代替散户盲目跟风投资。允许社保基金、保险基金、银行资金、国家投资公司等拿出一定比例的资金投入股市，以增加股市需求。

     逐步开放国内股市，首先允许香港、澳门、台湾企业来大陆上市，同时允许港澳台股民购买大陆股票；然后有序允许国外企业来国内上市，并允许国外合格机构和股民购买国内股票。以开放促改革、促发展，是一条成功的路子。在完善股市制度和发展股票市场上，可能也需要走这样一条路子。我国企业已成功在海外上市，允许海外企业和投资者来境内上市和投资，是双向对等开放的要求。随着海外优质企业进入境内股市，对境内企业将形成提升企业价值的压力，同时也有利于境内股民分享全球优秀企业的利润。因此，这项改革应加快进行。

    要大力发展企业债券市场，允许居民直接购买企业债券。为此，必须修改现行限制企业向居民直接发行债券的法律及司法解释。现行非法集资罪过于宽泛，实际上是用非法吸收公众存款罪来界定企业发行债券和私募基金，用间接融资的法律来规范直接融资行为，错误地扩大了间接融资法律的适用范围。这就混淆了两种融资方式的本质区别——间接融资主要靠银行信用吸收公众存款，追求的是稳定的回报和低风险；而直接融资追求的是较高的投资回报，需要投资者承担较大的风险。为此，应当把非法集资罪严格界定在非法吸收公众存款行为上，即不属于银行的法人行使银行的职能。对发行企业债券和私募基金的正常经济活动，只要经有关机构认证，具有发行资格，应视为正常的经营活动予以保护。目前，为了规避非法集资的约束，企业发行债券主要面向银行等金融机构，既限制了企业补充资本金的来源，又使广大居民失去了直接投资企业债券增加财产性收入的机会。根据《决定》精神修改非法集资罪及司法解释，扩大企业股权融资渠道，是势在必行的改革举措。

     三、围绕防范和化解各类风险发展保险业

     在银行业、证券业、保险业三大金融产业中，我国的证券业发展落后于银行业，而保险业的发展又落后于证券业。之所以出现这种状况，有其历史原因。在传统计划经济体制下，货币被看做是资产阶级法权的残余，列为逐步消灭的行列。在金融业中允许银行存在，只是起到社会簿记的作用。所以，改革之前中国的金融业，只有银行，没有股票市场，也没有保险业。只是在改革开放后，我国证券业和保险业才逐步发展起来。由于发展时间短，各种制度不够健全，发展很不充分。目前我国保费收入总额仅相当于国内生产总值的3％，而发达国家平均为8％，美国高达13％。有一个例子很说明问题：美国南部海滨城市发生台风海啸灾害，获得保险公司理赔的家庭占全部受灾家庭的50％；而我国发生汶川地震时得到保险公司理赔的比例仅为5％。所以，中国的保险业仍处于起步阶段。

     保险是社会的安全网，建立发达的保险业是维护社会安全稳定的需要。去年，我国人均GDP已达6750美元，从国际经验来看，进入了保险业快速发展期。加快建立健全保险制度，为保险业的发展创造良好的政策环境，成为金融体制改革的一项重要任务。《决定》提出，“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”，为发展保险业指明了方向。

     完善保险经济补偿机制，是吸引广大企业和居民参与各类保险的前提条件。以农业保险为例，我国农业收成在很大程度上受气候等自然因素影响，发展农业保险对保护农民利益关系重大。目前农业保险的覆盖面和保险深度都比较低，经济补偿仅限于成本补偿，今后应向指数补偿和收入补偿发展，即出现自然灾害之后，保险的理赔不仅限于补偿成本，还应根据受灾程度，提高补偿水平，使之适当减少纯收入的损失，逐步形成完善的经济补偿机制。要建立地震、洪涝、火灾等巨灾保险制度，充分发挥保险公司在防灾救灾中的作用。目前出现大的自然灾害，主要靠政府出资救助和各地群众捐助。如果能将政府在事后的救助资金拿出一部分作为投保的补助，吸引更多的企业和居民参保，就能动员社会资金加入保险事业，起到事半功倍之效。

     广义的保险业还包括社会保障在内。当前，我国养老、医疗、失业、工伤等社会保障体系正处于建立和完善阶段。社会保障基金是金融体系的重要组成部分，而且随着居民收入水平的不断提高，社保基金的规模将不断壮大，最终将成为社会投资资金的最重要的来源。社保基金追求稳定的长期投资回报，用社保基金投资基础设施建设和国有企业，解决目前类似高铁建设资金不足等问题，是非常合适的。在美国，包括社保基金在内的各类保险基金，已成为最大投资资金，许多大型跨国公司的前几位股东都是保险基金，保险基金交给投资公司运营，不干预企业的经营。他们对美国经济的稳定和发展起到举足轻重的作用，以致于有的经济学家把美国经济称之为基金资本主义。

    我国的社保基金建立时间不长，但已积累了相当大的规模。目前的主要问题是，社保基金绝大部分只能存入银行，而银行的存款利率低，有时甚至低于通胀率，存款收益为负。如何实现社保基金保值增值，保证其良性循环，是社保基金运营面临的最大问题。应借鉴发达国家经验，扩大社保基金用于直接投资的比例，以提高其收益率。

    社保基金还可用于政策性银行补充贷款资金的来源。法国有一项保值储蓄制度，即每个法国居民可保有总额为2万欧元的保值储蓄，年净利息不低于2％，低于2％时由财政补贴。保值储蓄的资金由专门的政策性金融机构用于基础设施和重大工程建设贷款。我国政策性银行和开发性银行都面临着贷款资金来源不足的问题，法国的这个经验值得我们借鉴。

     四、围绕人民币国际化完善汇率市场化形成机制

     我国外汇储备已近4万亿美元，用好这笔财富对稳增长、调结构意义重大。与此同时，巨额外汇储备也说明，加快人民币资本项目可兑换，建立人民币汇率市场化形成机制，已经有了雄厚的物质基础。展望未来，随着人民币在国际贸易投资结算中使用的比例不断提高，人民币将逐步成为国际储备货币，我们可用以支付进口和海外投资的资金规模进一步扩大，这将带来新的巨大红利。适应这一变化，《决定》对扩大金融开放做出了一系列部署，提出“推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换”。逐步落实这些改革举措，将迎来我国开放型经济体系发展的新局面。

     实现人民币汇率市场化和资本项目可兑换，是建立开放型经济体系的重要标志，是人民币国际化的重要前提。但是，人民币和外汇流进流出量的增加，对国内金融稳定必然带来新的挑战。综合考量，金融开放利大于弊。只有在开放的条件下，我们才能更好地利用国外市场和国外资源，才能确立人民币在国际金融体系中应有的地位，避免被美元储备绑架，从而维护国家和人民的利益。同时，借鉴国外经验，建立有效的外债和资本流动管理体系，可以防范短期游资对国内金融的冲击。比如对资金的流入和流出分别征收1％的托宾税，对长期投资来说不会产生大的影响，对以套利为目的的短期资金来说，则会产生重要的抑制作用。

     所以，管理办法总是有的，不能以惧怕短期资金冲击为由长期不敢启动汇率市场化和资本项目可兑换的改革。为了扩大人民币在海外的流通量，我们应主动在海外投资、贸易结算、国际援助中使用人民币，要开发出更多的以人民币为载体的金融工具，建立海外人民币交易市场。从长期来看，扩大人民币在国际市场上的供给，要求我们在国际贸易中保持逆差，这与扩大出口、增强我国企业在国际市场的竞争力是相悖的。对此，应及早研究对策，做好准备。应当看到，保持外贸逆差对提高国内居民消费水平是有利的。

     当前，应注重通过外汇管理体制改革，支持企业扩大海外投资，提高外汇使用效益。海外投资的重点，一是力求拿到更多的国内短缺能源资源的勘探权开发权；二是扩大国际并购，利用国外企业的科技资源和营销网络，提高国内企业的技术创新能力和国际经营能力；三是扩大海外加工贸易，以资本输出带动商品、劳务输出；四是扩大海外工程承包和劳务承包，带动施工机械和建筑材料出口。

     金融体制改革需要搞好顶层设计，制定改革路线图。各项改革必须周密设计、精心测算、协调配套、同步推进。以利率市场化改革为例，仅仅放开贷款利率，仍然管住存款利率，就会导致利润流向金融企业，而工业企业的融资成本则急剧上升。这种助长虚拟经济膨胀、抑制实体经济发展的改革是不可取的。期盼全面深化金融体制改革的方案早日付诸实施。

郑新立   中央政策研究室原副主任，中国民生研究院高级顾问