郭田勇：规范地方政府债务的政策建议

    地方政府债务伴随中国经济快速发展而迅速增长，近年来其发展规模开始引起各方关注。2014年中央经济工作会议首次将防范政府债务风险列为首要工作任务之一，其中很重要的一方面就是地方政府债务风险。2013年12月30日，国家审计署发布公告《全国政府性债务审计结果》（简称《结果》），这项自2013年8月便开始的摸底工作意味着政府债务向透明化管理又迈进了一步。

    地方政府债务特征

    地方政府债务规模：整体可控，个别风险，增长过快。《结果》表明，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元；简单加总值为178908.66亿元，与未公布前各机构估计的16-20万亿元大抵相符。就其相对值而言，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务合计额为190658.59亿元（中央94376.72亿元；地方96281.87亿元），占GDP比重约为36.74%，低于国际通常使用的60%控制标准。因此，中国地方政府总体规模仍然在可控范围内。

    但是，地方政府债务规模有两个突出特征。其一，中国地方政府债务规模增长过快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，较2010年增长38679.54亿元，年均增长19.97%，这一增速显然不可持续。其二，局部地区和部分行业债务规模过大。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率超过100%。从增长和局部角度看，地方政府债务风险仍需严控。地方政府债务的过快膨胀，究其原因，分税制改革造成了政府间事权和财权分配的不对称，逐渐出现了“财权向上集中”和“事权向下转移”的局面。

    长期以来，我国中央政府对地方政府融资一直持谨慎态度，仅在宏观经济因遭受外部冲击而陷入低迷增长的特殊时期才会放松对地方政府的融资管制。我国现行《预算法》明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”为规避政策约束，融资平台成为地方政府主要融资途径：一方面是借助融资平台发行城投债，另一方面也经由融资平台进行贷款。《结果》显示，截至2013年6月底，融资平台公司仍旧是地方性政府债务的最大举债主体，其债务余额为40755.54亿元，占当期政府负有偿还责任债务的37.4%。融资平台包含各种名目的公司，贷款项目名目也众多。此外，为避开传统的商业银行贷款等间接融资渠道受到的限制，地方政府又转向城投债、信托、信托贷款、委托贷款等其他融资工具。《结果》指出，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。

     地方债务资金投向：政府定位偏差，投资目标模糊。中国的经济体制在由计划经济向市场经济改革的过程中，政府定位的偏差却难以立即纠正。政府代替市场主体进行大量投资可以被形象地成为“公司化”，然而其职能公司化必然导致其目标的多重和错位。这首先体现在政府对微观经济直接的干预和参与，必然引起政府投资和民间投资的不公平竞争上：对于一些可以引入社会资金的公益事业建设，地方政府却因为不愿放开公用事业、国有企业的经营权而很少引入，甚至阻碍社会资金去参与这些公用事业的建设。

     其次，行政目标和市场目标并不一致，甚至在很多地方存在冲突。市场以收益为标准，但是行政却以政绩为标准。长期以来，地方领导干部考核机制以GDP增速为主要指标。投资是GDP增长的主要动力之一，因此地方政府必然倚重财政投资。当政府财力不够支撑经济的发展时，地方政府就会通过举债来获取资金。

     就《结果》来看，截至2013年6月底，地方政府债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占84.81%；剩余12155.57亿元被纳入“其他项目”，占地方债务资金总额12.01%。审计署并未通报“其他项目”的具体内容，但却指出，一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场，甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金，投向了高能耗、高污染、产能过剩项目，以及低水平重复建设项目。此前，对36个地区的地方政府性债务审计报告特意指出一些地方政府“挪用”债务资金，共有378.16亿元债务资金被用于非公益性、基础设施项目，或用来归还到期债务。

    债务偿还：隐性负债下的软约束。首先，地方政府债务相应偿还机制并不健全。以融资平台为例，融资平台作为地方政府债务的主要负债主体，主要承担地方的基础设施建设等公共产品投资。与国有企业相似，地方融资平台既承担经济责任又承担政策责任，当发生亏损或者债务偿还不起时，地方融资平台必然要求地方政府出面来解决问题。软预算约束产生了道德风险，也鼓舞了地方政府融资。

    其次，对于不能偿还债务或举债明显超过偿债能力的地方政府以及地方政府官员，中国目前缺乏相应的惩罚机制。比如，地方政府债务既和地方官员的政绩考核无关，又与其工资收入不相关。此外，官员的流动使偿债成为下一任政府官员的责任。对地方政府官员来说，偿债基本没有约束力，负债则成为集百利而无一弊的事情，于是，借新债还旧债也成为地方政府解决偿债能力不足的办法。上述因素直接导致了地方政府“重举债而轻偿债，能借则必借”。

    地方政府债务风险

    由于财政收入实际上为负债提供了隐性担保，地方政府债务首先带来了财政风险。其一，在地方政府进行被动式大规模投资的情况下，许多经济效应甚微的项目上马，银行普遍认为政府信用度高，进而在发放贷款时审查不严，地方政府负债规模的扩张趋势明显。与此同时，财政收入并没有以相应的趋势增长，财政风险加大。其二，改革背景下政策开始转向，例如，中央政府对产能过剩领域、房地产领域都加大了调控力度。一方面，这对融资平台都造成了一定程度的冲击；另一方面，土地财政作为财政收入的重要源泉，将很可能受到较大政策限制。

    其次，地方政府债务可能引起金融风险。《结果》显示，地方政府负有偿还义务的负债中有50%以上的资金来源于银行，若将其他金融机构包括进来，地方政府债务对中国金融业的影响将更甚。同时，《结果》指出，2013年和2014年到期债务分别为22.9%、21.9%，两年需偿还到期债务超过40%，这种集中兑付的情况使违约风险大大增加。集中兑付所反映的另一个侧面即政府借款的期限错配风险较高。政府借款往往用于大型项目，需要很长期限才能形成资产，产生收益，这与其较短的借款匹配程度较低，同样意味着债务违约可能性的增加。另外，地方债务透明度低，相关法规不健全，贷款机构往往难以了解掌握地方政府财政收支的一些重要信息，无法监控政府借款资金流向，极易产生大量债务还款来源不清晰、风险难以量化的弊病。

    政策建议

    通过上述分析可知，一方面，中国地方政府债务问题是长期积习而成，存在诸多问题，也蕴含一定风险；另一方面，当前中国仍处于城镇化过程中，地方政府资金紧缺仍将是常态，地方政府债务仍然具有必要性。合理解决地方政府债务问题应该视其轻重缓急，采取具有针对性的短期、中期和长期政策。

    就短期而言，必须加强对地方政府债务的控制和管理，对局部地区和重点项目应当给予足够重视。地方政府借债的审批制度并非一时可以改变，因此短期内必须完善审批制，加强地方政府债务规模增长的控制，规范对各级政府性借债以及债务支出的审批和监管。从浅层次来说，就是要量入为出，在保证财政长期可持续的情况下进行借债，从而对地方经济形成适度支撑。从深层次来说，控制借债规模与债务资金投向直接相关，削减不必要的投资是控制债务规模的必然要求。因此应关注每一笔债务资金的用途和去向，使资金用在刀刃上。对于收益足以偿还债务的项目和基本无收益的项目需要严格划分，这样才能减少财政的隐性担保，从而减少浪费大量资金的形象工程。此外，根据债务资金的收入、支出、结余情况及项目进度，分批次、分阶段进行融资也不失为加强债务管理的良好方法。

    就中长期来说，使以行政手段为约束的审批制转变为市场约束是解决中国地方政府债务问题的根本途径。首先，这就要求中国政府去公司化，明确其政府职能和目标，这与十八届三中全会提出的明确政府和市场职能不谋而合。具体而言，就是要逐步完善干部考核制，加强偿债约束。目前，有关政策已经出台：去年12月10日，中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。《通知》弱化了GDP的作用，并首次将政府负债纳入政绩考核重要指标，强调要“强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以及盲目举债搞‘政绩工程’”。这是一个较好的政策导向，但是相关的制度设计仍待出台。

    其次，可以赋予地方政府一定发债权。2011年，我国在上海、广州、深圳、浙江进行了地方债试点，允许地方政府自主发行债券。但是，在实际操作上，地方政府发行市政债不能超过国务院批准的发债限额，发债资金须列入预算管理，而本息由财政部代为偿还。因此，当前中国发行的市政债本质上与国债无异；既不能体现出不同地区发债主体的差异性，也不利于地方政府完善财政体系。此后的改革必须支持地方政府成为真正发债主体，这不仅有利于地方政府债务公开化，也利于让市场来对市政债券进行优胜劣汰的筛选，加强地方政府债务的市场约束。当然，这是一个长期过程，首先需要建立地方政府资产负债核算制度，从而进一步建立地方政府信用评级体系；其次还需要市政债债券市场等相关配套设施的配合。

    最后，要逐渐改革现行财税体系。分税制造成的资金缺口是地方政府举债的重要动因，也是造成中央财政收入对地方政府债务兜底的主要原因。因此，一定程度上要匹配财权和事权，加大地方政府财政收入。从另一个角度来看，这相当于将地方政府的举债和偿债行为匹配起来，有利于改变隐性负债的情况，使地方政府成为真正的偿债主体。具体而言，一方面要培育一定地方政府征税税种，另一方面也要完善中央和地方政府财政转移制度。

郭田勇  中央财经大学中国银行业行业研究中心主任，中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员