贾康：呼唤“阳光融资”

    当前，我国各级政府债务的总量规模仍处于安全区，但不能基于总量风险可控而轻视若干主要的风险点。在为数巨大的政府债务里面，很大部分是地方政府的隐性负债，不透明、隐性和它相伴随的不规范性，是风险的一个重要来源。由于不透明，就使很多方面在事前、事中无从实施有效的风险防范。加之监督不到位，风险防范机制不到位，一旦在某些地方出事，资金链断裂，必然要采取救火式的应急措施去平息事态。这种救火式的案例，其实在过去的改革开放过程中已经可以观察到一些。虽然不多，但是确实是前车之鉴。救火式的平息事态所带来的损失，不光是成本比较高，而且对政府公信力会产生非常明显的销蚀作用。

    可以观察到，某些局部、某些地方政府的辖区内债务率相当高。审计结果显示，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务的债务率高于100%，部分地方和单位违规融资和违规使用债务资金。

    从某种程度上说，当前地方要发展，举债也是不得已。这里有很多的苦衷。我们不能简单地责备当事人觉悟不高。地方要贯彻自己的发展战略，势必要向市场融资，而明规则不能有效解决这个问题。于是，问题出现了。很多地方绕过《预算法》，在地方政府操纵之下，以融资平台等公司法人为实体举借。看起来是公司债、项目债，但实际上背后的操纵者是地方政府，实际上是地方政府形成的负债。

    最终，“潜规则强制替代明规则”，它暴露的是我们的体制改革深化不到位，暴露的是我们的有效制度供给不足。抓住制度建设，需要我们从市场经济发展的全局出发，走向现代财政制度、支持现代国家治理，在深化改革中理顺整个财政体制关系。比如，从中央到省再到市县这种扁平化的三级框架之下，各级应该有自己完善的立法和由法律给出清晰要求的合理事权。事权后面应该跟着合理的财权和税基配置，再推进到有现代意义的、完整透明的、受公众监督的预算，以及和这种预算相配套的各级产权和举债权。

    因此，有必要把地方债的制度建设问题还原到财税配套改革中，结合党的十八大和十八届三中全会的精神，把地方债的风险防控把握好。

    首先，适应市场经济客观要求，在扁平化的中央、省、市县3级框架里，实质性地深化财税体制配套改革，一并解决地方债风险防范问题。

    第二，地方政府债务管理走向“阳光化”，首先要分两大类管理地方债务：一般债务，如地方公债，不与具体项目挂钩；专项债务，如市政债，就挂钩于具体项目，积极合理细化各自的管理方式方法。同时，要结合《预算法》的修订，明确规定地方债的发行条件、程序、审批、监督和绩效考评等要求。

    第三，对于如何“治存量”，有效防控风险，建议从全面监控结合聚焦区域金融生态环境的视角，设计债务风险防范的“技术路线”。

    目前，地方政府对融资平台的干预难以避免，“政策性融资”及其引发的一系列问题将长期存在。鉴于此，我们需要考虑在一个商业性的金融体系之上，构建一个兴利除弊的政策性融资体制，允许地方政府在有效制度规则约束下合理利用自己的财政空间去贯彻地区发展战略，助推实现合理融资业务。地方融资平台在以后的存续期内，应主要对应那些有现金流的项目建设。另外，要探索防范风险的偿债基金，并积极引导PPP（公私合作伙伴关系机制）的发展。

    基于以上，我们必须研讨的是化解地方债务风险的长效机制，使之纳入体制创新、管理创新和技术创新之中，在全面配套改革中实现金融支持与地方发展的良性匹配。根据地方债自发自还改革试点的最新部署，10个地区的自发自还与市场化机制有前所未见的紧密结合—要引入有资质的专业机构对于发债地的政府作出信用评级，在市场约束下更真实地表现融资成本和更透明地促成风险防控。这体现了“阳光融资”取向下制度建设的实质性进步，值得肯定。

贾康  财政部财政科学研究所所长、研究员，中国民生研究院学术委员会副主任