周绍朋：市场作用的发挥取决于政府

    习近平总书记在《关于“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”的说明》中指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是这次全会提出的一个重大理论观点。这是因为，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系。

    市场能够在资源配置中发挥什么作用，取决于政府发挥什么作用。正是由于这一点，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）才在提出使市场在资源配置中起决定性作用的同时，还提出了更好发挥政府作用的问题。《决定》用了大量篇幅，对坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制和构建开放型经济体制等进行了详细的论述和规定。

    能否真正使市场在资源配置中起决定性作用，除了取决于政府发挥什么样的作用外，还取决于政府如何发挥作用。政府各方面的职能如何发挥，都会对市场在资源配置中的作用产生重要影响。

    宏观经济调控是中央政府的一项重要经济管理职能。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动的影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。毫无疑问，宏观经济调控对资源配置会产生重大影响。然而，宏观调控的主体又是政府，如果宏观调控的方向、力度、重点，以及方式、方法、手段、工具把握和运用得不好，就会直接影响市场在资源配置中的决定性作用的发挥。为了使宏观经济调控与发挥市场在资源配置中的决定性作用相一致，首先必须建立健全科学高效的宏观调控体系。正如《决定》指出的，要健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性。形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。这里需要特别强调的是，宏观经济调控可以运用经济手段和法律手段，也可以运用像行政审批那样的行政手段，但在非市场失灵的领域，一般只能运用经济手段和法律手段，而慎用行政手段。否则，就会影响市场配置资源的决定性作用的有效发挥。

   市场监管是政府的另一项重要经济管理职能。市场监管也与资源配置密切相关，如果监管不力，也会直接影响资源配置的方向、结构和效率。市场监管属于政府对经济活动的微观规制，其主体当然也是政府。微观规制的范围，既包括市场能够发挥作用的领域，也包括市场失灵的领域。在市场能够发挥作用的领域，规制应主要运用经济手段和法律手段，而在市场失灵的领域，则应主要运用法律手段和行政手段。进行有效的市场监管，首先要制定市场规则，如市场准入规则、交易规则、竞争规则和市场退出规则等。有了规则，各级政府就要按照规则对市场主体和市场行为进行监管，谁违反了规则，谁就要受到相应的处罚，既包括经济处罚和法律处罚，也包括行政处罚。处罚本身也必须有客观的依据和标准。

     进行有效的市场监管，还必须建立健全各种法律、法规、制度和标准，如技术、质量、安全和知识产权等各方面的法律、法规、制度和标准。有了这些法律、法规、制度和标准，各级政府就要履行好市场监管的责任。对各种违反法律、法规、制度和标准的行为，要给予相应的处罚；对监管不力和违反监管规定的政府部门和有关人员，也应给予相应的处罚。

     对那些自然垄断行业的产品质量、技术标准、服务水平和产品定价等应由政府制定专门的规定进行监管。自然垄断是由行业和企业的生产技术特点决定的，政府对他们承担着更多的市场监管责任。那些竞争行业可以通过竞争解决的问题，如服务水平和产品价格等问题，对自然垄断行业，也必须通过政府的规制加以解决。社会管理主要是维护社会运行秩序的，它基本不影响资源的配置，但社会管理本身则需要使用一定的资源，这些资源的配置应根据社会管理的需要加以决定，其中关键问题是要提高它们的使用效率。

     公共服务，特别是公共物品的提供，基本上属于市场失灵的领域。在这个领域，政府要充分发挥自己独特的作用。其中纯粹的公共物品和公共服务，要由政府无偿向社会提供；准公共产品和服务，则应由政府和市场共同提供。但无论是纯粹的公共产品和服务，还是准公共产品和服务，都必须注意提高资源的配置效率，既要尽可能满足社会需要，又要注意节约资源，降低服务成本。为了提高公共服务和公共物品配置效率，必须深化这些领域的改革。如教育体制改革、医疗体制改革、社会保障管理体制改革等。公共物品和公共服务，有些可以由政府直接提供，但更多的则应由其他公共组织、社会组织和市场主体提供。其中，有偿提供的准公共产品不能以盈利为目的。为了保证那些提供公共产品（服务）和准公共产品（服务）机构的正常运行，政府可给予必要的经济补贴。对这个领域的资源配置，主要应采取行政手段和法律手段。

     环境保护也是政府特别是地方政府的一项极为重要的职能，环境保护主要是解决经济运行中的外部性问题。对于经济运行中产生的有利于环境保护的正外部性，政府要给予鼓励、支持。必要时，还可以给予一定的经济奖励；对那些对环境保护不利的负外部性，如各种污染，要运用经济手段、法律手段和行政手段进行治理。对那些社会无法承受和容忍的负外部性，如严重的土地污染、空气污染和水污染等，必须通过法律手段和行政手段加以限制和禁止，而对于那些社会能够承受而又无法避免的负外部性，则要通过经济手段使其降低到最低限度，并由外部性的造成者交纳必要的费用，以便进行环境修复和补偿。

周绍朋  国家行政学院经济学教研部原主任、教授，中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员