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允许农民对土地的承包经营权抵押、担保、流转
改革开放以来，我国离开土地的农民工已达2亿多人，他们在农村的承包地大部分依靠农忙季节回乡耕种或交给亲友代耕。这种状况带来两个后果：一是粗放型耕作降低了土地产出率，许多地方出现土地撂荒现象；二是在城市工作不稳定难以形成高素质的产业工人队伍，制约着工业升级的进程。解决这个矛盾的唯一途径就是鼓励外出农民工将自己的承包地转让出去，使土地向规模化经营主体集中。在许多地方实际上已经这样做，只是在国家政策上尚未得到足够支持。党的十八届三中全会《决定》明确指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这是农村土地经营制度的一个重大突破，是从农村实际出发作出的一项重要改革，对农业现代化必将产生强有力地推动作用。当前，我国农业现代化面临着千载难逢的机遇，一是农业劳动力转移有出路，二是大量社会资金急于寻找投资途径，三是市场对优质绿色农产品需求旺盛，四是农用工业能够满足农业现代化对技术装备的需求，这四个条件同鼓励土地承包经营权转让的政策结合在一起，农业现代化的进程将大大加快。
土地承包经营权的有偿转让，将使农民获得一笔财产性收入。按照目前每亩转包费大体700元来计算，一户10亩地每年可收入7000元。夫妻双方外出打工，年收入6万元左右，加上土地转包费收入，家庭年收入即可进入中等收入家庭行列。种地的农民由于扩大了经营规模，收入也可以大幅度增加。按照现在的机械化条件，在北方平原粮食产区，一个农民能种几千亩甚至上万亩地。在南方水稻产区，一个农民能种几百亩水田。由于劳动生产率的提高，其收入将超过外出打工的收入，有助于形成稳定的高素质农民队伍。土地的规模化经营为推广良种、规范化栽培、提高土地产出率提供了条件。我国农业将会由一个弱质产业转变为具有国际竞争力的产业。
慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让
农民工市民化的一个最重要的标志是在城里有住房。如果单靠打工收入买房，那将遥遥无期。如果把在农村的房子卖掉，就能获得一笔可观的收入，在城里买房或租房就有了可能。《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为实现农村住房的商品化提供了政策保障，是农村住房和宅基地制度改革的一个重大突破。按照《决定》的要求推进改革，既有利于增加农民收入，缩小城乡收入差距；又有利于减少农村住房占地，满足城市化对增加建设用地的需求；还能够促进农民工市民化，使几千万留守儿童早日与父母团聚。
世界各国的经验证明，在城市化的过程中，建设用地是减少的，耕地是增加的。因为城市化提高了土地利用的集约化程度。从我国的实际情况来看，农村人均占有的建设用地是城市的3.5倍。全国城乡建设用地22万平方公里，其中，村庄建设用地达17万平方公里即2.55亿亩。目前，我国土地资源利用的最大潜力在农村的宅基地上。承认农村包括宅基地在内的住房的商品性质，允许其通过市场进行交换，是集约节约利用土地资源的客观要求。推进这项改革，不仅不会冲击18亿亩耕地的红线，相反可以增加耕地。由于宅基地所占用的一般都是好地，复垦之后，其单产水平必将高于普通耕地。
承认农民住宅的商品属性，是实现生产要素在城乡之间双向自由流动的客观需要，是发挥市场在资源配置中起决定性作用的客观需要。我国实行社会主义市场经济体制已经20多年了，至今仍没有承认农民的住房是商品，严重损害了农民的利益，成为城乡收入差距不断拉大的重要原因。因为城市居民80%以上都有自己的私有住房，随着住房价格的上涨，城镇居民的财产不断增加，农民的住房则由于不能商品化而失去了财富升值的机会。限制农民住房进入市场交易，等于剥夺了农民拥有财产性收入的机会，这是城乡居民之间最大的不平等。《决定》提出允许农民包括住房在内的宅基地抵押、担保、转让，是对农村房地产制度的重大突破，是市场在资源配置中起决定作用的重要体现。粗略估算，按每亩地20万元计，全国农村17万平方公里宅基地的市场价值可达5l万亿元以上。这笔巨大财富赋予农民，是《决定》送给农民的“大红包”，可有效地缩小城乡居民之间的收入差距，将成为农村实行全面小康和农民工市民化的重要支撑。当然，农民能不能将这笔财富变现，还要看具体情况，只有在将住房和宅基地抵押、担保、转让的情况下，其交换价值才能得以实现。
农村集体经营性建设用地可与国有土地同权同价
长期以来，城市新增建设用地都是由政府从农民手里先征用为国有土地，在完善道路、供水、供电等基础建设后，进行“招拍挂”的，土地增值收益大部分落入政府手中，被征地农民的权益往往得不到保障。按照《决定》精神，农民将从经营性建设用地的出让中获得较高的补偿，包括就业、社会保障和住房，都将得到较好的安置，这是从维护农民利益出发对征地制度的重要改革。《决定》还特别强调，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，充分体现了对农民利益的重视。
建立城乡统一的建设用地市场，是发挥市场配置土地资源决定性作用的重要举措。对农村集体经营性建设用地的出让，如在改革之后，原来属于政府所得的部分将转移到农民手中，还利于民，有利于缩小城乡居民收入差距。对公益性建设用地，还是需要由政府征用。由于我国正处于基础设施快速建设阶段，特别是铁路、公路、管道、机场建设，必将占用部分耕地。各级地方党委、政府应做好群众工作，教育群众顾全大局，使基础设施建设能够得以顺利进行，建设成本能够得到有效控制。基础设施建设搞好了，有利于地方经济发展，也有利于农民增收。
农村土地制度的三大突破性改革，将使土地公有制的实现形式发生重大变化，通过所有权与经营权的分离，使之与市场经济有效融合。过去，我们在国有企业改革中，曾成功地通过两权分离，实现了国有经济与市场经济的融合。现在是把这一成功经验在农村土地制度上加以复制，从理论和实践上来说，都是可行的，不应该存在太大障碍。略有区别的是，农村土地有一个用途管制问题，即耕地的流转必须在不改变用途的情况下进行。如果需要将耕地变为建设用地，必须符合建设规划，并依法办理征地手续。《决定》还明确，土地的占补平衡可以在省域范围内进行，这就可以把农村零星、分散的建设用地资源加以复垦，通过规划部门的调节，满足投资者对建设用地的需求。
郑新立 中国民生研究院高级顾问
