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一代人有一代人的磨砺与光荣,一代人有一代人的奋斗与梦想。个人的际遇和国家的命运是密不可分的,国家行政学院教授、博导、经济学部原主任周绍朋的人生经历就深深打上了鲜明的时代烙印。
周绍朋于1946年11月出生在河南一个普通的农村家庭,属于“生在旧社会,长在红旗下”的一代。1965年,搭着文革前的高考“末班车”,他考入当时国家第一机械工业部在北京的唯一学校——北京机械学院,就读工程经济专业。1966年文革爆发,周绍朋和同学们就走出了课堂。当年10月,中央命令全部首都高校搬离北京,周绍朋和同学们随着学校搬到了陕西汉中,到毕业时已经是文革后期了。1970年,周绍朋大学毕业后,被分配到西安电力机械制造公司。他在这家企业一呆就是八年,期间主要负责企业的财务和计划管理等工作。
改革开放前期,邓小平同志复出主持工作,中央召开了第一次全国科技大会,中国迎来了科学的春天,陈景润、杨乐等青年知识分子得到破格提拔。1978年,研究生招生制度恢复。在这种大背景下,周绍朋考上了中国社会科学院研究生院的硕士研究生,受业于蒋一苇先生。1981年,研究生毕业后,他便留在社科院工业经济研究所工作。后来,他又师从蒋一苇先生攻取了博士学位。在工经所,他先后评上了副研究员、研究员,当了研究室主任。
1994年2月,周绍朋被组织派到内蒙古呼伦贝尔盟挂职任副盟长,主管企业改革,并协助另一个副盟长负责城市工业经济。
1995年底,周绍朋回京后被调到国家行政学院,负责筹建经济学教研部。当时,筹建中的经济学部只有三个人,除他以外,一个是王健教授,另一个是石磊教授,困难可想而知。对周绍朋个人来讲,从事一份全新的工作,还面临一个转型的过程。来学院之前,他所做的大多与企业改革和企业管理有关,属于微观经济学;来到学院之后,为了学院发展的需要,他不得不开始转向宏观经济学研究,这个转型对他而言无疑是一种挑战。
在国家行政学院,周绍朋除了做企业研究,还搞宏观经济分析、中国经济走势研究、产业经济和区域经济研究等。近二十年来,他在上述研究领域尤其是他始终专注的企业管理和改革研究领域着述丰硕、卓有大成。
话及自己的治学心得,周绍朋以“三个自圆”和“两个切忌”概括之。他说:“不同的行业有不同的发展规律,对于教学研究人员来说,一定要找准自己的研究重点和方向,准确定位,然后围绕你的专业逐步扩大到各相关领域。就研究方法来说,要做到‘三个自圆’,即‘自圆其想’、‘自圆其说’、‘自圆其写’。蒋一苇先生曾教导我们,作报告(包括讲课)切忌东拉西扯,写文章(包括搞研究)切忌不痛不痒,我受用终生。”
受业于蒋一苇先生
中国经济时报:您最早是何时接触经济学并走上经济学学习和研究之路的?
周绍朋:我最早接触到经济学,是于光远先生写的那本《政治经济学》。之后,为了更好地学习经济学,在读研究生期间,我认真攻读了马克思的《资本论》。
1980年,我在《江淮论坛》发表了第一篇论文《劳动力所有制与商品生产》。在该文中,我粗浅地论证了商品生产存在的种种条件及其存在的必要性,在当时产生了重大影响,现在看来仍有一定的积极意义。
我曾长期在企业工作过,我的研究生导师蒋一苇先生是资深的企业管理研究专家,我留在工经所后的研究方向便主要集中在国企改革和企业管理领域。自1982年起,时任所长蒋一苇先生带领我们对首都钢铁公司、成都量具刃具厂、第二汽车制造厂、上海机床厂等企业进行了系统的考察,并就此出了四本关于企业管理的书。其中,首钢是北京市第一批扩大企业自主权试点企业之一,成效显著。到了1982年试点期结束时,蒋一苇和四川社会科学院副院长林凌带着研究人员,在首钢工作了40天。我和毕业留所的78级研究生同学陈佳贵、郑海航等都参加了调研。调研组写了一份关于首钢实行利润递增包干试点的报告,通过马洪送给国务院领导。不久,这个报告被批准。
国企改革的四个阶段
中国经济时报:请您回溯一下改革开放以来国企改革和发展的历程,划分为几个阶段?每个阶段的改革重点以及利弊得失是什么?
周绍朋:作为中国经济体制改革中心环节的国有企业改革历来受到党和政府的高度重视,党的十一届三中全会,拉开了国有企业改革的序幕。30余年的国有企业改革不仅使国有小企业转换机制,焕发了勃勃生机与活力,也使国有大中型企业实现了脱困目标,初步建立了符合市场经济体制客观要求的现代企业制度。
国企改革经历了以下几个阶段:
第一阶段,扩权让利。在计划经济体制下,企业成为行政机构的附属物,没有任何经营自主权,实行统收统支的分配关系。十一届三中全会提出让地方和工农业企业在国家统一计划指导下有更多的经营自主权,最初的改革思路是要通过“放权让利”调动企业和职工的积极性。随后,国务院相关文件对扩权的主要内容、让利(利润留成)的方式等作出了规定。1981年10月,国务院转发国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》,提出在国家给予企业自主权的同时,要求企业承担一定的经济责任。由于实行经济责任制后产生的部门、行业各方利益冲突难以协调,1983年和1984年先后实行了两步利改税。
第二阶段,承包经营责任制与“两权分离”。国有企业对行政机关的行政依赖和软预算约束问题依然存在,企业仍然无法真正自主经营、自负盈亏。1984年,中共十二届三中全会提出增强企业活力,特别是增强全民所有制大、中型企业的活力,确定国家与全民所有制企业的正确关系,使企业成为相对独立的经济实体,自主经营,自负盈亏,同时通过政企职责分开,使政府正确发挥管理经济的职能。1988年4月,七届人大一次会议通过的《全民所有制工业企业法》明确了国有企业的法人地位。自此,“两权分离”成为了改革的主要原则。在此原则之下,出现了对承包经营制、租赁制、股份制、资产经营责任制等各种形式的探索。
第三阶段,建立现代企业制度。之前的一系列改革使得人们开始认识到,国有企业的改革,不仅要在国家与企业的关系层面进行,更需要在微观层面对企业运营机制实施改革。1992年7月,国务院颁发《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,提出企业转换经营机制的目标是:使企业适应市场的要求,成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位,成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。转换企业经营机制的重点就是落实企业自主权。1993年十四届三中全会要求“进一步转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。自此,现代企业制度成为中国国有企业改革的基本目标和方向。
1997年,党的十五大提出对国有大中型企业实行规范的公司制改革,国有企业开始按照《公司法》要求进行规范的公司制和股份制改革。1999年,党的十五届四中全会指出,“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式,公司法人治理结构是公司制的核心,股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构”。国有大中型企业、特别是国有大型骨干企业开始着力进行规范的公司制和股份制改革,积极推进主辅分离、改制重组和主业整体上市,进一步加强和改善公司治理结构等。
第四阶段,深化国有企业和国有资产管理体制改革。2002年党的十六大提出了“国家所有、分级行使出资人职责”的改革思想,国有企业改革进入了一个建立和完善国有资产出资人制度的新阶段。2003年10月,中共十六届三中全会提出,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,是构建现代企业制度的重要基础;要完善国有资产管理体制,深化国有企业改革,建立健全国有资产管理和监督体制,坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。2007年10月,中共十七大明确提出,深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。2008年10月,十一届全国人大常委会第五次会议通过《企业国有资产法》,为建立起真正有效的国有资产出资人制度,解决长期以来中国国有资产所有者缺位问题,真正实现政企分开和政资分开,防止国有资产流失,提供了法律保证。
近期的十八届三中全会《决定》提出一系列关于国有企业改革的新表述,着重指出要推进国有企业完善现代企业制度。在“十二五”规划中,对大型国有企业改革主要采取三种形式:能够整体上市的就整体上市;不能够整体上市的要进行股份制改造,实现股权多样化;个别必须保留国有独资公司的大企业也要进行公司制改革。十八届三中全会《决定》则进一步深化了国有企业改革的措施,指出有条件的国有企业要改组为国有资本投资公司,从管资本的角度对国家出资企业进行管理。
分类改革国有大型骨干企业
中国经济时报:国企改革搞了这么多年,虽然取得了许多重要成就,但是大量艰巨任务尚未完成。主要原因是什么?如何进一步深化和推进国企改革?
周绍朋:国企改革存在的主要问题是大型企业的股权结构不合理,导致国企的法人结构不合理。股权结构决定法人治理结构。在发挥市场在资源配置中的决定性作用的前提下深化企业改革,就要更进一步完善现代企业制度,健全法人治理结构。如果保留国有独资公司形式,那么法人治理结构就很难完善。
后金融危机时期,国有企业改革的重点是深化国有大型骨干企业改革。现阶段国有大型骨干企业存在的主要问题仍然是体制不顺,资本运营效率不高。一些深层次的问题,如国有资产出资机构的定位问题,管人、管事、管资产相结合问题,投资主体多元化与国有独资公司的治理问题,整体上市与建立国有资产经营公司问题,高管人员的薪酬问题等,还有待进一步解决。随着《中华人民共和国企业国有资产法》的正式实施,各级国有资产监管机构作为出资机构,将不再履行或代行任何行政管理职能。为此,可将现行的国有资产监管机构分为两大部分,一部分作为国有资产监督管理部门,回到各级政府序列,专司国有资产监管职能;另一部分则改组为各级国有资产总公司,专行国有资产出资人职能,并以投资者的身份,开展国有资产的投资和经营。
推进国有大型集团企业母公司层面的改革和改组。在分类改革和管理的基础上,对国有大型集团企业进行改革和改组。除少量应采取国有独资形式的特殊企业,对其他母公司采取独资形式的集团公司,要大力推进母公司层面的股份制改革和重组。可以把母公司改造为投资主体多元化的股份公司或上市公司,即整体改制或整体上市。其国有股份由国有资产总公司直接持有,行使出资人权能;也可把母公司改组为纯粹的控股公司或投资公司,作为国有资产总公司的子公司或分公司,持有所投资企业的股份。要做大做强已有的上市公司,使其成为新的集团公司的母公司。
对国有大型骨干企业进行分类改革与管理,要准确而合理地确定国有独资企业的范围。国有控股和参股企业的范围,应根据产品在国民经济的重要程度确定。对极少数国有独资企业,要继续深化董事会改革试点。
深化垄断行业改革,是深化国有大型骨干企业改革的关键。对垄断行业必须分类进行改革。按照产生的原因,垄断可分为经济垄断、行政垄断和自然垄断。由竞争形成的垄断为经济垄断;政府运用行政力量(包括行政法规与政策)造成的垄断是行政垄断;由行业和企业的生产技术特点决定的垄断为自然垄断。当前,深化垄断行业改革的重点,是推进行政垄断改革和自然垄断行业中非自然垄断环节的改革。非公有资本,特别是民间资本进入垄断行业,是深化垄断行业改革的根本途径。非公有资本能不能进入某些竞争领域,主要取决于这种领域进入门槛(主要是技术、资金等)的高低和企业实力的大小。
改革政府与国企的关系,要进一步转变政府职能,关键是要在把国家与国有企业的行政管理关系和产权关系分别处理的基础上,实现政企职责分开。国有企业的最终所有权应由国有资产投资公司代表国家来行使;国家对各类企业的行政管理职能,则由各级政府来行使。对国有企业实行真正的税利分流。其税后利润,一部分要上交国有资产投资公司,用于对现有企业的再投资或投资开办新企业,一部分要留给企业,用于企业的自我积累、自我改造和自我发展。
同时,为了正确处理中央和地方的经济关系,在实行税利分流的基础上,还应实行中央和地方分税制。在政资、政企和税利分开以后,政府对企业的管理就要从直接管理转变为间接管理,其重点则是建立健全宏观调控体系,包括制定经济政策、运用经济杠杆、发布经济信息、培育各类市场、健全经济行政法规、加强经济行政管理等。
实现国资监管和运营分离
中国经济时报:十八届三中全会《决定》提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建国有资本运营公司和投资公司。这种情况下,国资监管体系会发生什么变化?国资委的定位和职责会发生什么变化?如何进一步优化国资布局、改善资本结构以增强国企活力?
周绍朋:随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善,传统的国有资产监管方式早已不适应经济发展的要求了。经济体制的核心是资源配置方式,有什么样的资源配置方式,就必然会形成什么样的经济体制。反之,要建立什么样的经济体制,就必须采取什么样的资源配置方式。以管资本为主加强国有资产监管,对新形势下的国有资产监管提出了新要求。所谓以管资本为主加强国有资产监管,实际上就是对经营性的国有资产,国家要按照管股权和资本经营的原则进行监管,这对于深化经济体制改革,完善社会主义市场经济体制,优化国有经济布局,推进国有(国家出资)企业战略重组,强化国有资本经营,提高国有资产运营效率都具有重要意义。
从管理和经营的目标看,资产管理的目标是保证资产的完整无损,提高资产的使用效率,而资本经营的目标是获取盈利,即通常所说的保值增值。就深化经济体制改革,完善社会主义市场经济体制来说,首先必须坚持和完善基本经济制度,发挥市场在资源配置中的决定性作用。在坚持公有制为主体,多种所有制经济共同发展的同时,还必须大力发展混合所有制经济。而在混合所有制经济情况下,改变传统的国有资产管理方式,以管资本为主加强国有资产监管,强化国有资本经营,也就是必然的了。
国有资产监管是政府职能,国有资本运营是企业职能,必须实现监管和运营分开。按照以管资本为主加强国有资产监管的要求,着力形成国有资产监管和运营的三个层次,即国有资产监管机构—国有资本投资和运营公司—被投资企业。国资监管机构应回到政府序列,专司国有资产监督职能,负责有关国有资产监管法律、法规和制度的起草与制定,并按照这些法律法规和制度对国有资产的运营进行监管,代表政府对国有资本投资和运营公司的主要领导人进行任命和调整;国有资本投资和运营公司则负责国有资本的运作,对被投资企业行使股东的权利。各层次之间职责分明、权责清晰,这样也有利于提高国有资产的运营效率和效益。
国有资产投资运营公司可以三种方式建立,一是由各级政府运用国有资本预算收入,根据国有资产投资的需要新建;二是把现有国有(国家出资)企业中的国有股权集中起来,组成专门的国有资产投资和运营公司;三是按照十八届三中全会《决定》要求,把有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
为了对国有资本投资和运营公司的经营业绩进行科学评价,必须对国有资本投资和运营公司实行分类管理。要把国有(国家出资)企业分为关系国家经济安全和国防安全的企业,如重要的军工企业、战略物资储备企业,以及某些由生产技术特点决定的自然垄断企业和重要的基础设施企业、提供公共产品和劳务的公共企业等。按照对国有资本投资运营公司经营业绩考核的需要,并根据十八届三中全会《决定》提出的国有资本应重点投入的领域,首先应把国有资本投资公司分为投资公益性和盈利性行业两类,然后再把投入盈利性行业分为垄断性行业和竞争性行业两类。
实现以管资本为主加强国有资产监管,必须对国有资本投资与运营公司进行严格监管与考核。政府国有资产监管部门要按照国有资本投资与运营公司投入的领域不同,分类制定不同的考核办法。
周绍朋 中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员
