徐祥临：实施乡村振兴战略要求巩固和完善农村基本经营制度

　　一、巩固和完善农村基本经营制度的现实意义

 

　　习近平总书记在党的十九大报告中提出，“实施乡村振兴战略”。在这个大战略下，如何“巩固和完善农村基本经营制度”，是一个实实在在的大问题。

 

　　40年前我们开启的改革开放，就是从建立农村基本经营制度开始的。农村基本经营制度是我国改革开放取得的第一个制度性成果。正因为当年实行了农村基本经营制度，我们结束了人民公社时期多年来解决不了的农民劳动积极性低下、农产品供给严重不足的局面。从党的十一届三中全会到1984年，在这短短的几年内，我们解决了农产品短缺问题，开启了建设中国特色社会主义的历史进程。可以说建立农村基本经营制度，是我国走上中国特色社会主义道路的起点。

 

　　农村基本经营制度有三个制度构成要件：第一，土地归农民集体所有；第二，集体土地由农户承包经营；第三，集体为农户提供统一经营服务，我们也将其概括为“统分结合，双层经营”。所谓统分结合是指“宜统则统，宜分则分，通过承包把统和分协调起来，有统有包”；所谓双层经营是指农户和集体两个经营层次。在农村基本经营制度下，从利益分配关系的角度，按照当年小岗村的经验就是“交够国家的、留足集体的，剩下都是自己的”。对于农村基本经营制度与实施乡村振兴战略之间的关系，习近平总书记作过深刻阐述。农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础。乡村振兴要从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面，使农业农村现代化水平得到全面提升。习近平总书记在党的十九大报告中强调，“巩固和完善农村基本经营制度”。

 

　　为什么习近平总书记高度重视农村基本经营制度？对于这个问题，我们用习近平总书记的论断来回答。

 

　　2016年4月，习近平总书记在安徽调研期间，在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话。他指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。

 

　　这里我要特别说明一下，习近平总书记用了“仍然”一词，这就是说处理好农民和土地的关系，不是从党的十八大以后才开始的。我们党自成立以来取得了两个重要的历史性成就：一个是毛泽东同志率领我们开创了农村包围城市的革命道路，具体来说就是“打土豪、分田地”，这就是处理农民和土地的关系。再一个是以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体带领我们搞改革开放，以经济建设为中心开创了中国特色社会主义道路。中国特色社会主义道路的起点依然是处理农民和土地的关系，就是推广小岗村的经验——“包干到户”。

 

　　怎么处理好农民和土地的关系？我的理解是，习近平总书记在党的十九大报告中给出的回答：“巩固和完善农村基本经营制度”。巩固和完善农村基本经营制度，是坚持中国特色社会主义道路的本质要求。

 

　　以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体开创的社会主义道路，为我国社会主义制度制定了基本的制度安排，其中，在生产资料所有制上我国实行土地公有制度，土地分为国家所有土地和集体所有土地。农村土地集体所有制是我国农村基本经营制度的“魂”，是我国农村根本的制度。正如习近平总书记强调的，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了”。

 

　　以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体尊重广大农民自主创新，建立家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制，这是最大的制度性成果。

 

　　二、巩固和完善农村基本经营制度面临的挑战

 

　　我国建立起农村基本经营制度后，我们党关于农村改革下发了很多文件，其中在很多场合都强调，“坚持和完善农村基本经营制度”。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，“巩固和完善农村基本经营制度”。从“坚持”到“巩固”，我理解，农村基本经营制度现在面临着一些挑战，根据我的调查研究，在理论和实践上还存在着一些误区。

 

　　（一）农村改革理论上的误区

 

　　理论上的误区主要表现在只讲“分”的优势，不讲“统”的优势。改革开放初期，关于农村改革我们在理论研究上取得了重大突破，主要表现在认识到农村基本经营制度是“统分结合，双层经营”的制度。以家庭承包经营为基础的“分”的有优势主要体现在：一是农业适合以农户为单位进行经营；二是以农户为单元组织农业生产资源配置效率高，监督成本低。

 

　　但是，农村基本经营制度是“统分结合，双层经营”的制度，那“统”到底有哪些优势？大包干之后，我们并没有作出新的阐释。应该说在改革开放前，我们进行农村社会主义建设还是取得了很大成绩的，尤其是在农田水利建设、农村医疗卫生、农村教育等方面。这些都属于集体经济组织“统”的职能优势。

 

　　但是，关于“统”的优势我们在农村改革之后并没有作出新的阐释，特别是在社会主义市场经济体制下，如何看待“统”的优势，可以说从理论上看基本还是空白。

 

　　（二）农村改革实践上的误区

 

　　大包干经验在全国推广之后，当时出现了土地分割细碎的现象，还有土地经常调整的问题。1987年，在贵州省湄潭县搞了“增人不增地，减人不减地”试验。应该说土地改革的“湄潭试验”是我国在农村改革中非常重大的事件，它涉及到农村基本经营制度往哪个方向走的大问题。

 

　　2006年，我国废除延续千年的农业税。停止征收农业税减少了农民的负担，但同时中央和地方财政每年向农业农村，包括农户投入大量的涉农资金，这就存在财政涉农资金投入的政策导向问题。

 

　　还有，近几年我们搞了土地承包经营权确权登记颁证工作，但是以土地私有为取向的农村改革试点效果很差，主要表现在：

 

　　一是很多新增农民没有土地。这是一个非常现实的问题。

 

　　二是土地撂荒尤其是粗放经营现象严重。

 

　　三是土地流转遇到了租金不断抬高的障碍。

 

　　四是农民集体观念淡漠，农田水利建设难以进行。

 

　　五是农村集体经济空壳现象普遍。

 

　　对于这些问题我们应该有明确的认识。

 

　　三、全面认识农村基本经营制度的优势

 

　　农村改革以来，对于“分”的优势我们在理论上已经充分认识了，但“统”的优势基本上还处于空白。那么“统”究竟有哪些优势？

 

　　我们来看一些现象，那些“全国百强村镇”或者说发展得比较好的农村，都是坚持发展壮大村级集体经济的。比如大家熟知的华西村，隶属江苏省江阴市华士镇，从2001年开始，通过“一分五统”的方式，帮带周边20个村共同发展，组成了一个“有青山、有湖面、有高速公路，有航道、有隧道、有直升机场”的乡村。

 

　　南街村，隶属河南省漯河市临颍县城关镇，改革开放以来，南街村充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，大力发展集体经济，走共同富裕道路，经济建设上围绕农业办工业，围绕龙头企业上配套项目，大搞粮食深加工，深化农业产业化，壮大集体经济。

 

　　还有位于山东省临沂市兰陵县卞庄街道城乡结合部的代村等，这些“全国百强村镇”都是自农村改革以来坚持壮大集体经济的发展方向。下面我讲一个案例——“叶屋经验”。

 

　　叶屋村位于广东省清远市石牯塘镇东北面，有村民35户170多人。土地以丘陵和低洼地为主，有可耕种土地1350亩。

 

　　20世纪80年代实行家庭联产承包责任制之后，叶屋村将田地按优劣等次平均分给村民。虽然户均耕地面积只有1.9亩，但往往被分割成十几个地块。肥瘦搭配，虽然公平的目的达到了，但也带来了土地管理较为困难、机械化难以推广、生产效率低下、灌溉需求各不相同等弊端。久而久之，农田水利设施逐渐废弃，加之小农经营效益偏低，弃耕撂荒问题日益突出。

 

　　1993年，叶时通上任村民小组长。当时村集体收入只有几口鱼塘的承包费，一年收入1000元左右，就连水利等设施每年小修都不够用。因为没有钱，村集体想干点事很难。这样的窘困情况在当时的清远农村并不鲜见。

 

　　20世纪90年代初，为谋生存和发展，叶屋村村民开始摒弃种植效益低的农作物，发展养猪、养鱼和种植沙糖桔、蚕桑等高收益种养业，但是由于村民各家种植的土地过于分散，很难形成规模效益。当时村集体分给农户的土地，户均承包土地10.6亩，分水田和旱地两类，但这些土地大多分散在全村的十多个地方，有的人家十多亩土地，分散在二三十个不同的地方，有的村民自己也说不清楚自己家的地块分在什么地方。土地零散细碎不连片，种养效益不高，到2009年底，村民人均纯收入仅有3000元左右。

 

　　由于生产效益低下，从20世纪90年代初开始，该村年轻村民开始外出务工，在家务农的大多是妇女和老人，务农劳动力严重不足，村里一些土地出现抛荒闲置现象。至2009年底，叶屋村抛荒耕地已达50多亩。此外，以前的叶屋村道路以泥沙路为主，坑洼不平，车辆不通；村子里的农田水利设施也比较落后，田垄排渠多有残缺，到耕种时节，农田用水调度也成难题，下游用水不够，村民们常常因用水发生争斗。

 

　　叶屋村改革的另一个原因是，由于距离第一轮土地承包已经过去了20多年，土地田界逐渐模糊，越界经营时有发生，农户实际经营土地在数量和质量上的差异拉大，重新调整分配土地的呼声开始出现。一方面耕地撂荒、劳动力外流，另一方面土地纠纷此起彼伏。然而，土地调整关乎全村35户170多人的生存大计，牵涉利益错综复杂，经过一番摸底之后，2008年，利用大家回乡过春节的契机，叶屋村成立了村民理事会。村民理事会仅是围绕要不要重新分地问题，就前后开了近30次会议。为尽快达成一致，村民理事会以“宗”“房”将村民分组，安排同宗同房的理事会成员上门谈心，做通农户思想工作。经过几个月的努力，“只有连片规模经营才能产出效益”成为了村民共识，一致同意将各自承包、经营的农用地，各自开垦的荒地，全部集中起来重新调整。

 

　　2008年以来，在村民理事会的倡议推动下，叶屋村尝试将承包土地收回集体重新分配，通过置换进行连片经营，实现了“一户一块田”。正是此举，不仅让叶屋村彻底改变了积贫积弱的面貌，更因其可复制性和推广价值在清远农村综合改革中引发了一场多米诺骨牌效应，催生了土地确权中“先置换整合、再开展确权”的经验做法。

 

　　为了改革顺利推进，叶屋村做了两项基础性工作：

 

　　一是丈量土地。对全村所有土地面积进行丈量记录，明确了可重新发包的水田、旱地、鱼塘的面积及位置，把全村的全部耕地资源公布出来。

 

　　二是进行农田基础设施建设规划。明确建设的机耕路、灌溉渠道大小、走向。通过实施农田基础设施建设改善生产条件。

 

　　改革落到实处，兼顾各方利益既是最关键的“七寸”，也是最难啃的“骨头”。在叶屋村，作为耕地中的“肥肉”，水田分配僧多粥少，争夺尤为激烈。还有村民提出，常年在外的人能否继续分地，怎么分？更头疼的问题是，有些村民将土地挖成鱼塘或者栽种果树，担心重新分地会让多年心血毁于一旦。

 

　　“既然自己是提出改革的人，就应该带头迈出艰难一步”——这是大部分村民理事会成员的想法。叶时通率先将刚投资2万多元建好的3亩鱼塘交给集体。随后，理事会另一名成员叶昌生也把即将挂果的3亩砂糖橘林地交了出来。经过40多次代表会议讨论之后，叶屋村耕地调整方案尘埃落定：耕地按水田、旱地两类分配，鱼塘纳入水田类；水田按照户籍在村里并在家务农的人口数平均分配，外出人员只分配旱地；开荒耕地不分配，但是开荒者要向村集体交纳经营租金；分配土地时原承包人有优先权；同一块土地有争议的，采取随机抽签的方式处置。叶屋村还制定了“顺延扩充”原则，农户在耕的鱼塘、果园、种桑等地块未达到分配承包总面积的，可从鱼塘、果园、种桑等地块边上顺延扩大置换地块，达到承包面积。

 

　　为了实现“一户一田（地）”的目标，在分配的同时，叶屋村注重引导村民按比例置换土地以实现连片经营。为了解决田块距离远近不一、水利条件不同的问题，村集体组织修建了4公里的机耕路、2公里的渠道，保证所有地块都能通车，所有水田排灌顺畅。

 

　　叶屋村在土地连片规模经营之后，立竿见影的是生产效率的提高。2017年，村里连一头牛都没有了，耕种基本实现了机械化。几年来，村民建立了不少以蚕桑、砂糖橘、蔬菜种植或水产、生猪养殖为主业的家庭农场。土地连片规模经营后，搞农业越发有利可图，外出打工的村民也纷纷回到村里搞起了种养，以前的空心村又热闹起来了。如今，村民人均纯收入已由2009年底的3000元左右提升到3万元。

 

　　“叶屋经验”证明了只要是坚持原来小岗村创造的“交够国家的、留足集体的，剩下都是自己的”，也就是集体在村庄发展中起到制度性的作用，村庄发展就能取得很好的效果。

 

　　那么，农村基本经营制度到底有什么优势？我们到叶屋村调研了好几次，挨家挨户访谈，在进行深度研究后归纳出农村基本经营制度有以下几点优势：

 

　　第一，确保耕者有其田。农民天然拥有集体成员权，弱小农户永远不会失去土地。这是共同富裕的根基。

 

　　第二，土地所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一。这来自于土地的集体收入为集体成员服务。

 

　　第三，为乡村治理有效奠定经济基础。

 

　　刚才我讲的叶屋村只是广东省清远市农村综合改革的一个缩影。自2012年清远市开始推行农村综合改革以来，清远市越来越多的村庄像叶屋村一样，通过农村治理改革使农村的面貌得以改善。2014年4月，广东清远市所推行的农村基层治理模式改革被确定为中农办农村改革联系点。2014年7月，清远被明确为广东省的示范点，同年11月，清远成为第二批国家农村改革试验区，开展以农村社区、村民小组为单位的村民自治试点。

 

　　近三年的中央一号文件倡导“开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”。习近平总书记强调，“深化村民自治实践”“推动乡村治理重心下移”。湖北省秭归县以村民小组（自然村）为单元进行农村治理，以“幸福村落”创建为契机，将协商单位下沉至村落，组村落理事会，议群众身边事，用乡土议事方式，补议事专项费用，建协商长效机制，有效弥补了村级协商流于形式的短板。

 

　　还有，距离叶屋村不远的江下村，人均耕地比较少，他们学习“叶屋经验”，只留一点菜园——一人二分地，把土地归到集体重新发包。这样一来，企业进入农村，同集体合作，与组织起来的农民合作，而不是直接同农户谈判，效率更高，效益更好。江下村把土地发包给一家向香港、澳门供应韭菜的龙头企业，企业在村里找了一个人作为公司职员帮助管理，还从村里雇佣劳动力。这样一来，企业和村集体实行的不是租金而是搞分成，一斤韭菜提成一毛钱，韭菜一年割四到五茬，产量在两万斤以上，村集体的收入超过2000元，比租金收入高，租金最高也就1200元，土地所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一。

 

　　我前不久到山西省大宁县调研，大宁县是国定贫困县。大宁县学习贵州安顺塘约村的经验，在行政村搞“村社一体”，效果非常好，可以说在脱贫攻坚中大见成效。

 

　　实际上不光是山西省大宁县，广东省清远市在推广“叶屋经验”后又整合财政涉农资金支持自然村发展，同样效果非常好。

 

　　我们把广东清远的经验、山西大宁的经验重新概括一下：改革开放以来，双层经营体制确立为我国农村基本经营制度，随着农村改革的深入，农村基本经营制度的内容也得到不断提升、创新、充实和完善。我们把新时代农村基本经营制度重新概括为：满足国家、壮大集体、富裕自己，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，农村基本经营制度焕发出新的生机。

 

　　今天的课我就讲到这儿，谢谢大家。