金国坤：深化国家监察体制改革决策部署的重大举措

　　监察法是我国反腐败领域的一部重要立法，为监察工作提供法律保障。它明确了党对监察工作的领导和监察机关的定位，监察工作的范围、职责、权限和程序等基本内容和重要问题。这部法一共分为九章六十九条。包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序，还特别提到了反腐败国际合作，也包括了对监察机关和监察人员的监督。作为一部法律，最后要规定法律责任。这是这部法律的框架结构。下面我就几个主要问题作简要介绍。

 

　　一、监察机关的性质

 

　　监察机关是什么性质的机关？这就要看监察机关的责任是什么。监察法第三条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。从这一条我们可以看出，监察机关是专责机关。也就是说它是专责行使反腐败工作的国家机构。监察机关的责任是对所有行使公权力的公职人员进行党纪、政纪和法纪全方位监察。在国家机构体系里面，监察机关是独立于行政机关和司法机关的。所以，它既不是行政机关，也不是司法机关，是一个平行于行政机关和司法机关的国家机构。本来，监察权是属于行政权的一部分，因为行政监察法第一章《总则》第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。同时，监察权也有一部分属于司法权，人民检察院行使对贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪的侦查起诉责任，人民检察院属于司法机关。现在，不仅把行政监察权和检察权移交给监察机关，而且移交以后权力的性质也发生了变化，它不再属于行政权和司法权的范畴，而是一种独立的权力，这种权力就是监察权。

 

　　监察机关不是行政机关，也不是司法机关，它是政治机关。深化国家监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革。国家监察委员会和党的纪律检查委员会合属办公，监察对象是所有行使国家公权力的公职人员。

 

　　二、监察机关及其职责

 

　　监察机关分中华人民共和国国家监察委员会（以下简称国家监察委员会）和省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区监察委员会。国家监察委员会是最高监察机关，相当于最高人民法院、最高人民检察院这样的机构设置。在地方上设立省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区监察委员会。国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。

 

　　地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。

 

　　各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机关、监察专员。监察机关、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。派驻或者派出的监察机关、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。这样，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

 

　　就北京市来说，各区监察委员会向各街道、乡镇派驻或者派出监察机关、监察专员。派驻街道的被称为街道监察组，派驻乡镇的被称为乡镇监察办公室。这些监察组、监察办公室与街道纪工委、乡镇纪委合属办公，不再保留街道、乡镇监察科。到目前为止，北京市所有乡镇、街道都已经实现了监察机关、监察人员、监察责任“三到位”，现在开始探索向社区、村派驻或者派出监察机关、监察专员，确保监察工作无盲区、无死角，覆盖到最后一公里。

 

　　监察法第十一条第一款规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。一般认为监察委员会是反腐败机构，它的主要职责是查处党员干部、行使公职人员的贪污、贿赂反腐败案件，好像办案成了监察委员会最主要的或者是唯一的职责。其实，监察委员会的第一项职责是，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。也就是说监察委员会的第一项职责是监督检查，而不是接到了举报线索，或者是发现有贪污受贿情况以后进行立案调查。监督检查是常态化的，监察所有行使公权力的公职人员是不是认真履责、依法行政，有没有不作为、不担当、有法不依的情况。

 

　　比如，在生态文明建设中，地方党委、地方政府、行使公权力的人有没有很好地执行环境保护法，有没有很好地保护本地方的生态环境，有没有对大气污染防治进行有效地监督，这是各级党委、政府的一项重要职责，也是监察工作的重点之一。根据中央要求，2016年11月29日至12月29日，中央第一环境保护督察组对北京市开展了环境保护督察工作，发现部分饮用水水源保护区违法违规开发建设问题突出。延庆区政府及规划国土、住房建设、水务、环保等部门监管不力，导致白河堡饮用水水源一级保护区内违规建有天池宾馆项目，二级保护区内违规建设山里乐活酒店项目。并于2017年4月12日将督察发现的生态环境损害责任追究问题移交北京市，要求依法依规进行调查处理。根据查明事实，依据有关规定，经北京市委、市政府研究，给予永宁镇副镇长贺迎春行政警告处分，给予时任永宁镇规划管理与环境保护办公室主任张冰山行政降级处分；给予延庆镇城管执法队教导员乔荆京（时任区城管执法监察局指挥中心主任）行政记大过处分等。

 

　　监察委员会的第二项职责是，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。这是“亮剑”，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪要进行调查。

 

　　监察委员会的第三项职责是，对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。经过监督调查之后，对违法的公职人员、对违纪的公职人员给予党纪处分，对违反政纪的行为给予政纪处分。这些都属于政务处分。如果由于监管不力造成国家财产和人民生命财产重大损失的，造成严重事故的，需要对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。可以看出来，监察委员会监察对象不是单位，不是机关，主要是人，包括所有行使公权力的公职人员，特别是领导干部，因为领导干部是第一责任人。当然，对有关单位，监察委员会可以提出监察建议，要求从制度上堵塞漏洞，预防违法违纪行为再次发生。

 

　　三、监察法的监察范围和管辖

 

　　前面讲到国家监察体制改革之后，监察对象和范围大大地增加了。从监察法所规定的监察范围和管辖来看，它的覆盖面应该说是全方位、无死角。这样，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，用法治化手段来反腐败。监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

 

　　第一，对公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。这是以前行政监察法所规定的公务员范围，当然也包括参公人员。

 

　　第二，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。也就是一些事业单位，这些事业单位不是公务员编制，不是行政机关，但是根据法律法规授权或者受国家机关依法委托行使一部分公权力。这些机关中的、组织中的行使公权力的公职人员也属于监察对象。

 

　　第三，国有企业管理人员。国有企业中由政府任命或者派驻的管理人员也属于监察对象。不管这个管理人员是不是党员干部。

 

　　第四，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。比如，医院里的一般医生，如果不是从事管理的人员，像科室主任，就不属于监察对象；比如，大学里的教授，如果不是从事管理的人员，像系主任、各院的院长、校长，也不属于监察对象。但是，党校的教授例外，他属于监察对象。因为党校是党委的一个部门，是对党员干部，特别是高级领导干部进行理论知识培训的机构。实际上，党校的教授行使的是干部教育公权力，承担着对在党校学习的领导干部进行培训教育的任务。所以，党校的教授属于国家公职人员监察范围。

 

　　第五，基层群众性自治组织中从事管理的人员。从组织机构上说，我国的基层政权是指乡、镇、民族乡人民代表大会和人民政府以及市（不设区的市）、市辖区人民代表大会和人民政府。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章《总则》第二条，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村干部行使的是什么权力？是群众性自治权力，是村民自我管理权力，是受上级政府委托行使公权力的公职人员，是有一部分公权力性质的。监察法第十五条第五款规定，基层群众性自治组织中从事管理的人员属于监察机关监察范围。

 

　　除了以上五个方面以外，其他依法履行公职的人员也一并纳入监察机关监察范围。这样，监察范围就极大地扩大了。

 

　　四、监察法的监察权限和监察程序

 

　　公职人员履责是不是到位，有没有贪污受贿等违反党纪国法的行为，监察机关行使国家监察职能需要有一定的调查手段和权力。这些手段和权力应当由法律赋予。监察法可以说既是一部组织法，又是一部程序法。从前半部分来说，监察法是一部组织法，它规定了监察机关及其职责、监察范围和管辖。从后半部分来说，监察法又是一部程序法。刑事诉讼法规定了公检法三个机关对刑事案件进行侦查、起诉和审判，包括执行刑事诉讼的程序规则。跟刑事诉讼法一样，监察法规定了监察权限和监察程序。这是监察法的重要内容。

 

　　（一）监察权限。监察法授予监察委员会的监察权限是充分的，能够保证监察机关这支“利剑”有效地对监察对象进行调查和处理。根据监察法规定，监察权限主要有这样几个方面：

 

　　第一种权限，对可能发生职务违法的监察对象，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。也就是我们平常所说的约谈。监察机关接到有关线索，要求监察对象到监察机关当面把问题说清楚，这是监察机关了解情况的第一步。被约谈的对象应当按照监察机关的要求接受约谈，如实说明有关情况。当然，也包括澄清事实。

 

　　第二种权限，在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。也就是问题比较严重，已经涉嫌违法。陈述是证据的一种，跟谈话不一样，谈话是比较随意、轻松的，而陈述是记录在案的，就涉嫌违法的行为作出陈述。陈述可以是口头的，由监察机关和监察人员记录，也可以是书面陈述，说明情况和问题。

 

　　第三种权限，在调查过程中，监察机关可以对涉嫌职务违法的被调查人进行讯问。讯问是比较严重的监察手段了。监察对象对讯问要如实回答。监察对象有义务向监察机关如实回答有关问题。

 

　　第四种权限，在调查过程中，监察机关可以询问证人等人员。除了讯问监察对象之外，跟监察对象有过接触的、了解监察对象情况的证人也可以进行询问。

 

　　第五种权限，在调查过程中，监察机关可以对监察对象采取留置措施。就是前面提到的限制人身自由的一种强制措施。被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。这是监察法的亮点，把以前纪委办案所采用的“两规”措施和行政监察机关办案所采用的“两指”措施统一规定成留置措施，并且对留置条件和程序作了详细规定。

 

　　监察法第二十二条第一款规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。有哪些情况？刚才我们讲到，北京市国家监察体制改革的试点为监察法的制定提供了“北京经验”。监察法规定了这样几种情况：

 

　　第一，涉及案情重大、复杂的。经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

 

　　第二，可能逃跑、自杀的。有的被调查对象思想负担比较重，到监察委员会接受问询的时候神情恍惚，语无伦次，回去之后有可能想不开，或者畏罪自杀，也有可能要逃跑，甚至逃亡国外。为了避免出现这种情况，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

 

　　第三，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的。有的被调查对象觉得东窗事发了，回去之后可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的，为了避免出现这种情况，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

 

　　第四，可能有其他妨碍调查行为的。经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

 

　　留置对象属于监察对象，也就是行使公权力的公职人员。但是有时候在贪污受贿案件中，既然有受贿的，肯定也有行贿的。受贿的是行使公权力的公职人员，而行贿的可能是私营企业主、民营企业主，他们不是党员，也不属于公职人员，也不行使公权力，严格来说不属于监察对象。但是，行贿和受贿是一个问题的双面，没有行贿也就没有受贿。如果从受贿这一方面掌握不了监察对象的充分证据和材料，或者监察对象拒不交代、不承认，而监察机关已经掌握了行贿者的情况，在这种情况下，可以从行贿者得到突破。但是行贿者不是监察对象，怎么办？监察法从监察的必要性角度，赋予监察机关和监察人员相应权力，就是“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”，监察机关可以采取留置措施。这一规定为监察机关全面地进行调查提供了法律根据。以前，纪委可以对党员干部、领导干部采取“两规”措施，但是，如果私营企业主不是党员，那就不能对他采取“两规”措施，因为不属于党纪监督对象。现在，按照监察法，就可以对他采取留置措施。

 

　　从监察法所规定的监察权限来看，监察委员会其实比较充分地享有了监察手段。除了前面所说的这些以外，还有一些是公安机关、检察机关在办理刑事案件中使用的手段，监察法也赋予了监察委员会权限。监察法第二十三条第一款规定，监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，根据工作需要，可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。

 

　　监察法第二十四条第一款规定，监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。在搜查时，应当出示搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场。这是很大的权力。按照宪法第三十七条第一款规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；第三款规定，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。但是，监察法用法律形式赋予监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。

 

　　监察法第二十五条第一款规定，监察机关在调查过程中，可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。这就为调查取证提供了极大方便和条件，避免了证据毁坏或者灭失。

 

　　监察法第二十八条第一款规定，监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。什么叫技术调查？在刑事诉讼法里面，公安机关、检察机关称之技术侦察。国家监察是一种调查行为，不是侦查行为，称之技术调查。那么，技术侦查和技术调查两者区别在什么地方？我觉得在具体方法上是相似的，但是两者的性质不一样。一种是侦查权，一种是调查权；一种是根据刑事诉讼法行使的权力，一种是根据监察法行使的权力。

 

　　在具体方法上，监察法第四十一条第一款规定，调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施。同时，对被调查人采取调查措施是有严格程序和规范要求的。

 

　　监察法第三十条规定，监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的，应当及时解除。从这些规定可以看到，监察委员会长了“翅膀”，它的“剑”更亮，手段也更多，为新时代反腐败斗争提供坚强法治保障。

 

　　（二）监察程序。公安机关、人民检察院行使侦查权，需要根据刑事诉讼法所规定的程序要求来进行。同样，监察机关行使调查权，也需要严格根据监察法所规定的程序来进行。每一项权力，一方面法律赋予了这些手段，另一方面也规定了严格的程序要求。所以，我们不用担心监察委员会滥用权力。谁对监督者进行监督？程序本身就是一种制约和监督。比如监察机关可以行使留置权力，但行使留置权力有严格的程序方面的要求的。

 

　　第一，监察法第四十三条第一款规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。

 

　　第二，留置不得超过一定的时间。从前面讲的“北京经验”看出，留置时间案均64.3天。监察法第四十三条第二款规定，留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。

 

　　第三，监察法第四十四条第一款规定，对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。第二款规定，监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。留置不是刑事拘留，还没有进入到刑事程序，处在调查阶段。被留置的人不是犯罪嫌疑人，没有经过拘留逮捕就不能把留置人作为犯罪嫌疑人放在看守所，或者放在司法机关羁押场所，应当为被留置人员提供必要的条件。即使放在看守所，也不能跟一般犯罪嫌疑人放在一起，应该划出一片固定的场所。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全。有的被留置人员可能年龄比较大，有高血压等慢性病，要为他提供医疗服务。也要防止被留置人员想不开自杀或者逃跑。监察法还规定，讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长。比如不能采取疲劳战术，讯问两个小时之后要让他休息，不能在夜间突击审查等。这些都说明了监察法对留置程序的规定是很严格的，前面讲的谈话、询问也都是规定了严格的程序要求。监察法一方面是国家监察机关有效地反腐败的法律规范，另一方面也充分保障了被调查人员合法的基本权利。

 

　　监察法的制定，是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措，是对国家监察权从严监督制约的“法律之笼”，昭示了“打铁必须自身硬”“信任不能代替监督”的鲜明导向。