宋迎昌 裴雪姣：特大城市人口调控的国际经验
2013-05-08 13:42:11 来源：《人民论坛政论双周刊》总第395期
国际上一些大都市，如韩国首尔、日本东京、英国伦敦等，都曾遇到过由于人口过度膨胀所带来的各种问题，这些城市在应对人口过度集聚问题上同时采取了限制和疏解两种策略，主要表现在以下几个方面：
整体规划，分区控制
通过城市规划确立合理的城市定位与功能分区。韩国制定过多部首都发展规划，包括土地利用、工业人口配置和社会机构布局等，如首尔在20世纪末实施的《首都圈整备计划法》，把首都圈划分为拥挤限制、增长管理及自然保护等三种类型地带进行空间管制。当前，世界各大城市都注重在人口承载力基础上制定发展规划，从而影响城市人口规模和分布。如伦敦2004年制定的《大伦敦空间发展战略》，建立了全面的规划框架，确定了不同的发展地区，收效显著。
建立次中心，缓解中心压力
一些大都市通过规划建设副都市、卫星城、新城等办法，创建次中心，分流中心人口压力。东京从20世纪中期开始实施“副中心”战略，分担东京的城市功能，建成了多个各具特色的综合型新中心，形成了“中心区——副中心——周边新城——邻县中心”的多中心、多圈层的城市格局，有效地缓解了由于人口密集造成的“城市病”，城市及周边地区呈现出全面繁荣的局面。为了控制城市人口规模，巴西首都巴西利亚兴建之初就同步建设了八座卫星城，每座都按功能侧重来布局和建设。首尔卫星城建设采取了由近及远、逐步外扩、设施配套等策略，同时注重生活设施的合理配套。
跨区合作，建设城市群
城市群的建设与发展是解决都市高度集中而产生的城市问题的一大举措。英国于19 世纪70 年代开始采用城市群布局，组成了相互关联、相互依赖的伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，该城市群以伦敦—利物浦为轴线，包括大伦敦地区、伯明翰、谢菲尔德等城市和众多小城镇。相对于单个城市，城市群确实增强了各种城市功能，扩大了人口容纳力，人口在大区域内实现了合理布局。日本东京都市圈，被认为是复合型多功能综合性大都市圈，包括了东京、琦玉、千叶等8个都(县)，形成了以东京为中心囊括周边100公里范围的都市群，起到了减缓人口向东京都市区集中的作用。
完善基础设施建设，大力发展公共交通
密集的东京大都市之所以能够在过去50年里持续发展，完善交通基础设施是关键。其结构性高速公路框架以及高密度铁路交通网络，对处理大城市高密度问题作用巨大，城市得以向外扩展，引导城市人口转向郊外，还使城市无法容纳的工矿企业得以迁入邻近农村，打通了城乡间的天然屏障，促进了农村城市化和大都市圈的形成。人口疏散离不开高效的公交，首尔公共交通非常发达，轨道交通更是首屈一指，50%以上的地区都在距地铁站1公里以内，还有居民区与地铁站之间的巴士专线，纵横交错的地铁网络将首都圈联系了起来。
合理配置资源，促进城乡一体化发展
优质公共资源在空间上的均等化配置是避免人口过度流向城市中心区的关键因素。纽约非常重视郊区公共服务设施建设，不仅政府直接进行大量投资，而且给予政策吸引和鼓励私人投资。同时，加强教育资源配置，1994年，纽约为每个郊区学生支出达9688美元，而城区仅为
8205
美元。伦敦也非常重视城乡协调发展，在早期就注重保护和发展农业，提高农民收入，完善社会保障制度，促进农民生活方式现代化，有效缓解了农民进城的压力。
用法律与行政手段进行控制
现代国际大都市一般都没有以明确的行政行为限制本国人口自由流动的法律，但有部分国家，在特定时期，或多或少地寻求一些行政手段解决城市人口问题，如德国就业许可制度、莫斯科居住证登记发放制度等。日本没有“户籍”，也没有限制人口流动的政策，但设立了类似“户籍”的“住民票”，并同社会保障相关联，辅以科学的信息技术，有效地对人口进行了管理。近年来，日本还出台了住民基本信息登记制度，不仅保证了人口有序流动，而且加强了政府与居民的关系。大部分国际大都市广泛运用法律手段来实现人口的有序管理，如韩国的人口登记法、美国的住房和城市发展法等。
关注落后地区，实现区域均衡发展
许多国家都已意识到缩小区域差异是疏解大城市人口过度集聚的根本。日本以减少人口过度集中为目标，制订了“全国综合开发计划”，以振兴地方经济，促进中小城市发展。1980年，日本50万人口以下城市已占城市总人口的67.3%，大城市仅占32.7%。巴西将首都从里约热内卢迁到巴西利亚，初衷就是为了解决里约出现的大城市问题，并通过首都的辐射和带动使得落后的内陆地区均衡发展。为了缓解首尔的“城市病”，促进各地区均衡发展，韩国将行政首都搬迁至世宗市。
对我国的启示
近年来，我国特大城市人口在飞速膨胀，传统的户籍制度已经无法遏制大城市人口的快速增长，一些地方提出和制定了有针对性的管控措施。目前主要有两种：一种是采取行政手段管控，比较有代表性的有“限购”(比如北京的住房和汽车限购)、清理“三无人员”(无户籍、无住房、无正当职业)、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”，从而限制外来人口向大城市的过度聚集;另一种是以经济手段管控，比如产业升级、淘汰低端产业、土地竞价拍卖、住房市场化等，通过高房价和高生活成本限制外来人口流入大城市。两种方式各有优劣，但是也存在一些问题，一是经济手段见效慢，其效果通常需要一段时间才能显现;二是容易伤害低收入人群。经济手段调控必然会有一个由市场形成的界限范围，调控效果由中心向周边逐渐削弱，在边界上会形成差异明显的经济社会群体，从而激化社会矛盾。
我国应该借鉴国际大城市的成功经验和做法，采取多种组合手段，多管齐下，疏堵结合：一是合理利用空间，科学规划和分区，建设功能区;二是建立多个次中心，按近郊、远郊、县等梯度规划和建设多个有特色、公共设施完备的新城或副中心;三是加强都市周边城市的区域融合，形成城市群，加大区域经济、教育、文化等资源共享;四是合理调整产业结构，促使劳动密集型产业外迁，适当提高注册企业门槛，加快向资本密集、技术密集型产业转型，条件许可也可适当考虑首都部分国家机关外迁;五是完善大城市近郊及周边地区的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置，减少周边居民对中心城市的依赖;六是深化户籍制度改革，进一步完善居住证制度，加强电子信息技术在流动人口管理中的应用，建立跨地区、跨部门的人口信息平台;七是进一步加强“控制大城市人口规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的均衡发展策略。总之要避免采取简单粗暴的“封闭式”行政手段控制大城市的人口流入，积极探索彰显“公平、公开、正义、效率”的大城市人口调控的经济手段。
