张可云：设立雄安新区的逻辑和十大关键问题

张可云

设立雄安新区的逻辑和十大关键问题

　　设立雄安新区既是深入推进京津冀协同发展所作出的一项重大决策部署，又是贯彻落实五个新发展理念、创新发展示范区的一项重大历史性战略选择。在设立雄安新区的决策公布后，社会各界议论纷纷，其中有些人与个别媒体公开发表的观点缺乏基本逻辑。本文旨在从现实与理论角度分析设立雄安新区的基本逻辑，并讨论未来规划与建设过程中有可能决定雄安新区设立初衷能否实现的关键问题。

 

　　一、从京津冀内部发展格局看雄安新区设立的现实逻辑

 

　　设立雄安新区的最直接目的是促进京津冀协同发展。京津冀内部发展格局存在突出的问题，若不解决这些问题，则不可能实现构建京津冀世界级城市群和促进京津冀协同发展的目标，这便是设立雄安新区的基本理由。

 

　　京津冀内部发展格局存在的问题可以从区域差距和区域关系两个方面考察。

 

　　第一，区域差距过大，多种区域病并存。北京与天津发展水平高，而河北整体发展水平相对偏低，河北与京津之间出现“悬崖式”发展水平落差。与此同时，京津两地由于集聚了过多的经济活动与人口而显得过于“臃肿”，膨胀病（即城市病）突出，而河北还存在大片贫困地区，落后病突出。疏解北京与天津过度集聚的经济活动与人口，在河北寻找一个有条件的地方建设新增长极，既是缩小京津冀内部“悬崖式”发展差距的需要，也是内部各省级行政区联动解决各自所患区域病的需要。由此可见，设立雄安新区有利于解决京津冀内部发展差距过大及目前突出存在的区域病问题。

 

　　第二，区域内部不同行政区域间利益矛盾与冲突不断，要素流动不合理。虽然自改革开放以来，京津冀地区成立了不少区域经济合作组织，但总体而言，目前京津冀内部依然存在明显的合力不足问题。一方面，内部三个省级行政区域之间不断出现利益矛盾与冲突，主要表现为重复建设、原料大战与市场封锁，导致一损俱损，京津冀整体发展水平不如珠三角地区与长三角地区，区域内部始终没有形成合作优势；另一方面，要素流动的方向与内容极其不合理，北京与天津对河北产生了过大的“虹吸效应”，河北的高质量要素大量流出，河北不仅没有获得多少北京与天津发展所产生的扩散效应，反而因要素流动方向与内容不合理而损失了大量的发展机会，河北因而出现了“大树底下不长草”和“灯下黑”这种违背区域经济发展常态的现象。设立雄安新区，可以在一定程度上遏制三地之间的利益冲突，并扭转要素的流动方向。

 

　　上述两个方面的问题是相互关联的，利益矛盾与冲突导致弱方（即河北）的利益受损最大，同时也对北京与天津的发展产生了巨大的负面影响。例如，京津两地雾霾肆虐在一定程度上与河北因发展水平低而做出的产业选择有关。优化京津冀内部发展格局，需要找到解决这些问题的一石多鸟之法，这便是雄安新区应运而生的现实逻辑。

 

　　二、从区域生命周期规律看雄安新区设立的理论逻辑

 

　　任何区域的发展都有一定的规律可循。从区域发展生命周期规律中不难找到雄安新区设立的理论逻辑。依据区域生命周期理论（Regional Cycle Theory），任何一个区域只要步入现代化轨道，都会经历一个从年青（Youth）到成熟（Maturity）再到老年（Old Age）阶段的发展过程。处于不同发展阶段的区域所面临的问题不同，在区域发展格局中处于不同的竞争地位，要素流动样式也不完全一样。再加上现代化前期阶段，下文从四个阶段简要讨论不同阶段区域的基本特征。

 

　　现代化前期的区域是尚没有迈入现代化轨道或发展水平相对较低的区域。这类区域的典型特征是产业结构落后，人民收入水平与地方政府收入低下，而且由于发展水平低下，这类区域是低水平的要素净流出区。年青期的区域具有明显的竞争优势，生产成本低，市场广阔，经济增长速度异常高。这类区域往往是那些由于大范围区域环境变迁或中央决策重视，从而导致其区位优势或政策优势产生了巨大的吸引力，因而发展活力十足，是典型的要素净流入区。成熟期的区域由于发展水平高而对其他区域取得了主宰地位。这类区域由于在大范围区域，甚至是全国、全球范围内具有一定的掌控力，其会向外输出资本、技术、人才与管理经验等，而且为了应付其他区域的竞争并克服自身成本高的劣势，这类区域会在其他区域设立企业的分厂。在大范围区域乃至全国，这类区域是典型的高水平要素净流出区。老年期区域是优势丧失殆尽的区域。这类区域的技术与产业过时，出现大量企业与人口外流。高级管理与技术人才可能被其他区域吸引走或自动改换门庭，留下的是那些小规模或低档的企业。老年期区域由于产业萧条，是衰退的要素净流出区。

 

　　从上述四个阶段的分析不难看出，要素流出或流入并不能直接反映一个区域发展水平的高下。也就是说，要素净流出对一个区域而言并不完全是坏事。从理论上说，有限作用领域的政府并不需要干预任何类型的区域要素流动，但对低水平的要素净流出区与衰退的要素净流出区，政府需要采取一定的战略或政策进行干预，否则就不可能实现区域均衡发展或共同富裕的目标。

 

　　从理论上分析，要实现京津冀协同发展，北京和天津就应该成为典型的高水平要素净流出区，主要表现为功能疏解；而河北要缩小同京津之间的差距就必须成为典型的要素净流入区。设立雄安新区是实现这种理想目标的具体安排，可一举多得。然而，事实上北京目前仍然是要素净流入区，而河北则是低水平的要素净流出区，这不符合区域协同发展的逻辑。长此以往，不仅河北的落后病难以痊愈，而且北京与天津若不及时疏解过多的功能就有可能由膨胀转而陷入萧条的泥潭。设立雄安新区，就是要在河北建设一个典型的要素净流入区，以扭转京津冀内部不合理的要素流动。简言之，在低水平的要素净流出区设立一个要素净流入的增长极，以改变不利于区域协调发展的要素流动样式，便是设立雄安新区的理论逻辑。

 

　　三、实现雄安新区战略目标需要处理好的关键问题

 

　　在市场在资源配置中起决定性作用的体制背景下，政府实施重大空间战略行动前不仅需要制定合理科学的规划与政策，而且要进行全面的事前评价，以降低风险与不确定性。设立雄安新区是“国家大事”，其建设必须依据合理的规划和政策与科学的事前评价。目前，雄安新区的规划引起了广泛关注，但事前评价没有引起足够重视。

 

　　概括而言，未来雄安新区的规划、政策与评价必须重点明确十个方面的问题：主要意图是什么？如何定位？规模有多大？承接什么功能？如何安排建设速度？采取何种建设模式？如何协调人与自然的关系？行政区划如何调整？需要哪些政策支持？会产生什么影响？

 

　　第一，雄安新区设立的主要意图。雄安新区设立的主要意图可以从国家与京津冀两个层次分析。在国家层次，有两个主要目的：一是在中国世界影响力与话语权日益提升的背景下，将京津冀城市群打造成世界级城市群，规划雄安新区是落实这一战略的重要部署；二是建设贯彻落实新发展理念的创新发展示范区，为全国落实五个新发展理念提供示范。在京津冀层次，也有两个主要目的：一是重点打造北京非首都功能疏解集中承载地，为北京治疗城市病创造条件，并为河北建立一个新的增长极；二是优化京津冀空间布局，完善京津冀增长极体系。雄安新区目前的开发强度较低，与已经形成的中心相比，其发展潜力与可塑性大。随着雄安新区的建设，未来会在京津冀地区形成五大增长极，即北京、天津、雄安、石家庄与唐山。

 

　　第二，雄安新区的定位。《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》明确提出了其定位，即绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区和开放发展先行区。这是从除共享发展外的四大发展理念角度对雄安新区做出的原则性定位。具体定位需要结合战略意图并以识别雄安新区未来的核心竞争力为基础，在新区总体规划中明确。科学的定位应该包括两个方面，即在全球、全国、京津冀与河北等空间尺度上的有关功能作用方面的属性定位，以及充分体现地方特色与战略目标的品牌定位。需要特别指出的是，雄安新区与通州城市副中心是北京的两翼，都是北京非首都功能疏解的承载地，这二者之间存在一定的竞争关系，如何安排雄安新区与通州城市副中心的错位发展，也是需要在定位时必须考虑清楚的。

 

　　第三，雄安新区的规模。根据中央的通知，雄安新区规划建设的起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。这只是对未来用地规模的一个大致规定，并未提及雄安新区未来的人口与经济规模。雄安新区的远期控制区面积与已经建成的深圳的面积基本一致。根据面积推算，雄安新区近期人口会不少于200万人，远期人口可达500万人以上（若比照深圳，人口可达1000万人）。如果按照“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求建设，建成后，雄安新区的经济总量会超过1万亿元。从人口与经济规模角度推测，雄安新区未来会大大缓解北京与天津的经济活动压力，并解决人口密度过大的问题。

 

　　第四，雄安新区将承接的功能。一些人认为雄安新区将承接北京疏解的低端行业，这与其“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的建设要求存在明显矛盾。究其原因，这种认识明显是受到了“北京非首都功能就是非北京定位的功能”错误观点的影响。实际上，北京定位（即政治中心、文化中心、国际交往中心与科技创新中心）并不等于首都功能，不宜将雄安新区承接北京非首都功能疏解理解为承接北京的低端行业。北京非首都功能中有许多是低端行业，这是毋庸置疑的，但北京定位中的文化中心与科技创新中心不完全是首都功能，换言之，北京的部分文化功能和科技创新功能也是非首都功能。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，将承接北京定位中的部分高端功能，因此处理好北京非首都功能的疏解和雄安新区的承接，需要进一步识别北京非首都功能中的高端部分。可以预计，北京和天津的部分文化功能与科技创新功能会转移至雄安新区。

 

　　第五，雄安新区的建设速度。雄安新区目前仍处于规划阶段，尚未进行全面建设。雄安新区所在地目前的开发强度较低，人口密度低，发展空间较大，与已经形成的中心相比，其发展潜力与可塑性大。比照深圳的建设速度，初具规模应该需要5到10年的时间，完全建成至少需要15年时间。雄安新区要真正成为具有历史意义的战略空间，建设速度安排不能操之过急，而应该循序渐进，稳中求进。

 

　　第六，雄安新区的建设模式。雄安新区规划建设的主体责任者肯定是河北省，但其决策是由中央做出的，因而相关地方政府与中央政府职能部门都会积极参与其中，这在一定程度上导致辨识雄安新区规划建设的责任主体、执行主体和建设机制的难度加大。许多地方、部门、高校科研机构纷纷成立参与雄安新区建设之类的领导小组，更进一步增大了识别雄安新区规划建设模式的难度。新成立的河北雄安新区筹备工作委员会只是一个过渡性机构，未来会成立一个类似管委会的责任与执行机构。目前还没有对河北省内其他地方、中央职能部门与中央直属企业、河北省以外的其他地方以及高校科研机构参与雄安新区建设的机制做出安排。这种响应与参与中央决策的积极性可嘉，但缺乏明确的参与机制，有可能导致混乱。例如，个别记者与少数学者居然制造出了北京市城市总体规划将雄安纳入考虑范围和北京要从雄安新区建设中分税这种奇谈怪论。作为一个示范区，雄安新区建设的土地利用模式、投融资模式以及同周边地区融合发展模式都有待创新。

 

　　第七，雄安新区中的人地协调。人与自然和谐的关键是坚持生态优先与绿色发展。毋庸讳言，华北地区水资源短缺问题十分突出，这对未来会发展成为特大城市的雄安新区而言，是必须认真对待的问题。保护和修复白洋淀生态功能，离不开整个流域的生态环境改善和水资源管理优化。产业安排在很大程度上决定了人地关系的协调程度，雄安新区的产业选择不仅要做到资源节约与环境友好，而且要保证能体现中国创造、中国影响并具有高附加值。

 

　　第八，雄安新区的行政建制。雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域，从便于建设与管理的角度来看，这一地区的行政区划肯定会作相应调整。未来的雄安在行政建制上有几种可能的选择：不改变行政区划与隶属关系而设立只有经济管理职能的管委会，合并成立一个脱离保定市的新市，成立一个副省级新市。从高点定位的角度分析，最后一种可能性最大。在行政建制方面，曾经有人认为雄安会成为首都副中心，这种认识与雄安作为北京非首都功能疏解集中承载地的安排显然是矛盾的，而且违反了《中华人民共和国宪法》。

 

　　第九，雄安新区的政策支持。仅凭河北省目前的财力，担负“世界眼光、国际标准”的新区建设是不可能的。单纯从这个角度而言，中央政府全力支持雄安新区建设是可期望的。虽然中央的通知明确提出，雄安新区是“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区”，但这并不表明可以将雄安新区同深圳经济特区与上海浦东新区等同视之。深圳经济特区是在改革开放之初建立对外开放窗口的背景下设立的，上海浦东新区是为了示范建立社会主义市场经济体制而设立的，而新设立的雄安新区着眼于世界级城市群建设与京津冀协同发展。这三个特殊地区的设立目的不同，因而推进措施与政策也不能照搬。未来中央政府对雄安新区的政策支持可从权与利两个方面分析。在权方面，中央政府可能会给予雄安新区在金融、土地、财税与人口等方面特殊的权力；在利方面，中央政府可能会在基础设施建设、流域治理、企业搬迁以及启动建设方面给予直接的资金支持。

 

　　第十，对雄安新区未来的影响评价。从雄安新区的定位来看，其未来的影响会非常巨大，因此必须进行“优劣机威”分析（SWOT分析），即分析雄安新区的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）以及未来的机遇（Opportunities）和威胁（Threats）。事前评价的目的是收集信息并进行分析，以确保目标能得以实现。事前评价不仅应该评估其有可能对国内不同尺度的区域所造成的潜在影响，而且还要评估其未来可能产生的国际影响。国内影响评价的空间尺度应该包括全国、京津冀地区、河北、北京及其他地区。国内影响评价内容应该包括对各项目标的评估，目标应该是综合的，包括经济发展、制度创新、环境保护以及社会发展等方面的效应。值得注意的是，事前评价必须弄清楚雄安新区未来对京津冀协同发展以及对北京等其他地区可能造成的影响。国际影响评价应该侧重于分析雄安新区对国际事务和全球化方向的掌控力或影响力。

 

　　上述十个方面的问题不是本文所能完全回答的，本文只是尝试性地回答了其中少部分问题，这些问题需要雄安新区规划与建设的操作者认真研究。

 

　　四、简要总结与讨论

 

　　雄安新区的设立有其现实逻辑与理论逻辑，因而有其必然性。但也应该注意，设立雄安新区的决策公布后出现了不少质疑声或忧虑。例如，有些人从水资源不足角度质疑雄安新区建设的必要性，有些人认为将雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承接地同高规格规划定位不符合，有些人甚至担心雄安新区有可能沦为第二个烂尾的曹妃甸。从前述逻辑分析中不难发现，其中有些观点明显是不正确的，有些是误解。正是由于雄安新区对京津冀乃至全国未来发展与利益格局会产生重大影响，围绕雄安新区决策出现了各种不同声音与观点是正常的，相信各种热议会使决策、规划与建设者“兼听则明”，从而有利于顺利推进雄安新区的建设。

 

　　雄安新区规划与建设所必须认真研究的十个方面的问题比较复杂，需要多学科专业人员参与。建设雄安新区是一项历史性工程，为了保证其成为“我们这代人留给子孙后代的历史遗产”，切忌随心所欲、仓促上马、急于求成。雄安新区在动工建设前需要审时度势，深图远谋，进行全面的事前评价并确定科学合理的规划与政策