刘宗洪：“零容忍”视角下的反腐倡廉建设

刘宗洪

“零容忍”视角下的反腐倡廉建设

　　反腐倡廉建设始终是社会关注的热点。我们党十分重视反腐倡廉建设，已经把它作为党建新的伟大工程的重要组成部分。如何有效地推进反腐败斗争？依据国内外廉政建设的经验，实现腐败“零容忍”是一条便捷而可行的路径。

 

　　一、腐败“零容忍”的理论与实践

 

　　“零容忍”原指不宽容任何轻微的犯罪行为。1982年美国预防犯罪学家乔治·凯林和詹姆斯·威尔逊提出了着名的“破窗理论”（the Broken Windows Theory）。他们认为，如果一幢大楼的一扇窗户遭到破坏而无人修理，肇事者就会误认为整栋大楼都无人管理，从而得到可以任意破坏的暗示，紧接着就会发生一系列犯罪行为。“破窗理论”从心理学视角揭示了轻微违法与犯罪之间的关系。“破窗理论”告诉我们，要消除犯罪现象，必须对轻微的犯罪行为予以严惩。美国警署把“破窗理论”应用于社会治安管理，严肃查处轻微的犯罪行为，对犯罪分子实行“零容忍”，取得了明显成效。1993年，纽约市在美国联邦调查局10万以上人口的189个城市中的犯罪率统计中排名第87位，但到了1997年上半年，纽约市在名单中则位列第150位[1]。纽约治安形势的好转主要得益于“零容忍”警务。

 

　　香港廉政公署把“零容忍”理念应用于廉政建设，使其清廉指数一跃成为亚洲前列。为遏制腐败，香港廉政公署成立不久就提出了腐败“零容忍”政策。一方面，香港廉政公署在制度设计时对任何轻微的腐败行为均不予容忍。20世纪60年代，《防止贿赂条例》出台，对腐败的罪与罚作了非常清晰的规定，从而堵塞了轻微腐败的漏洞。另一方面，香港廉政公署在执行法律法规时也体现出腐败“零容忍”的精神。香港廉政公署下设执行处、防止贪污处和社区管理处，三处相互合作，实施“举报必接、有腐必查、惩腐务尽”的原则。香港廉政公署实施腐败“零容忍”，对腐败分子产生了巨大威慑作用，用较短时间就遏制了腐败。

 

　　实践证明，腐败“零容忍”是反腐倡廉建设的有效举措。如果社会对轻微腐败毫不容忍，腐败分子就绝不敢轻举妄动。相反，当社会腐败成风，人们对腐败见怪不怪的时候，好官也可能产生腐败的欲望。事实上，对轻微的腐败不予制止，不仅会提高腐败分子的胆量，而且会激发其他官员的腐败动机。从世界各国廉政建设的经验来看，一国的廉政指数越高，官员的腐败行为就越少；反之，腐败现象就会一发而不可收拾。加强廉政建设，必须实现腐败的“零容忍”。

 

　　二、腐败“零容忍”：理想追求与现实困境

 

　　马克思主义执政党始终代表最广大人民根本利益，因而党内不允许有腐败分子的任何藏身之地。马克思主义经典作家设想通过消灭国家来达到消除腐败的目的，但由于夺取政权的共产党不能消灭国家，因而反腐败就成为一个历史性课题。

 

　　(一)腐败“零容忍”是马克思主义执政党的理想追求

 

　　马克思主义诞生于欧洲资本主义社会，其政治目标之一就是把官员变成人民的公仆。马克思主义认为，人类的政治进程就是“公仆变为主人”，“主人再变为公仆”。在原始社会，酋长作为人民的管理者，其权力是父亲般的，纯粹道德性质的，没有任何特权，只是“人民的顾问”[2]。自从人类产生阶级以后，统治者第一次成为主人，与人民形成了压迫与被压迫的关系，权力也随之成为腐败的源泉。到了资本主义社会，无产阶级伴随大机器成长，不仅成为推翻资本主义的物质力量，而且是“主人”再次变为公仆的历史承担者。马克思主义及其政党诞生之后，公仆思想第一次从空想变为科学，成为人们的现实追求。巴黎公社是无产阶级实现公仆精神的一次伟大实践，为无产阶级政党实现腐败“零容忍”开辟了历史先河。依据巴黎公社的原则，官员（市政委员）全部由人民选举产生，人民有权随时罢免不称职的官员。同时，从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只能领取相当于工人工资的报酬[3]。恩格斯曾经指出，巴黎公社原则杜绝了人们试图通过做官而发财的梦想。巴黎公社虽然只存活了72天，但其原则是永恒的。事实上，巴黎公社后的无产阶级革命总是把巴黎公社的原则作为理想追求。十月革命胜利之后，列宁要求领导干部都要通过“工人代表制”产生，而且只拿相当于“工人水平”的工资。但十月革命后的形势变化使列宁无法实施先进的公仆理想。

 

　　中国共产党始终把公仆精神作为领导干部的道德要求。党章规定，党的干部是人民的公仆，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，不得谋求任何私利和特权。毛泽东同志在“窑洞对”中指出要依靠人民民主的监督反对腐败，走出“历史周期率”。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。”[4]可见，实现腐败“零容忍”是我们党的孜孜追求，也是党的先进性的本质体现。

 

　　(二)腐败“零容忍”的现实困境

 

　　在中国共产党的执政实践中，理想的追求与现实的差异总是令人困惑。党的宗旨是全心全意为人民服务，但党内又存在不少腐败现象。毫无疑问，一些地方还存在说不清、道不明的“腐败黑数”。为什么一个把公仆精神作为理想追求的执政党难以实现腐败“零容忍”？

 

　　第一，正义感的缺失为腐败现象预留了相当的生存空间。正义感是社会道德体系的集中反映，可以有效维护公共利益不受侵害。弘扬正义感是实现腐败“零容忍”极为重要的社会条件。当前社会正义感的缺失表现在以下方面：一是一些干部丧失公仆意识，把权力作为利益交换的资源。在这一思想的支配下，一些干部对轻微的腐败习以为常。二是不用正义原则匡正社会行为，对腐败无原则容忍。一些地方的领导干部对反腐败没有足够的兴趣，认为强有力的反腐败会影响经济发展。事实上，有些地方对腐败现象的容忍，正是以干部队伍的稳定、科层管理的有序和社会政治的稳定为出发点的。三是一些干部的政绩观没有科学反映正义的理念，加大了社会对腐败分子的宽容度。腐败滋生的根源在于对政绩观的错误定位。一些干部理想信念动摇、宗旨观念淡薄、敬畏意识缺失，对拜金主义、享乐主义和奢靡之风来者不拒，甚至主动制造腐败的条件和环境，这就为腐败滋生提供了土壤，结果宽容了腐败。

 

　　第二，制度的设计和执行不利于实现腐败“零容忍”。科学的制度和对科学制度的有效执行是实现腐败“零容忍”的根本保障。目前我国难以实现腐败的“零容忍”，从根本上说，是制度的设计和执行都存在弊端。一是一些执法人员忽视小额案件的处理容忍了腐败。中央要求抓大案要案，目的是要求执法机关敢于“碰硬”。但现在有些执法人员把抓大案要案作为政绩，对小额案件不屑一顾。二是监督体制对“一把手”难以做到“违法不究”。我国的反腐败斗争是在党的领导下进行的，因而党的纪委对反腐败斗争有决定性影响。由于党的纪委受上级纪委和同级党委的双重领导，因而纪委对案件的查处需要得到同级党委的支持。这在客观上造成了对“一把手”监督难的问题。近年来，我国“一把手”犯罪现象严重，彰显了党的监督体制的“软肋”。三是廉政制度执行不力使腐败分子难以得到查处。严格执行制度能够有效预防腐败。改革开放以来，我们党加强制度建设，建立健全了党风廉政制度。据统计，我国的廉政制度有3 000多条。但是，目前普遍缺乏对制度的执行力。有些制度制定出来以后并没有考虑严格执行，也没有考虑谁来监督制度的执行。不少廉政制度公布出来不久就被束之高阁。有制度不执行，自然使腐败分子逃避了党纪国法的制裁。

 

　　正义感与制度规范有着内在的关联。正义感缺失，腐败分子就会钻营制度的漏洞。同样的，制度不规范，就会削弱社会的正义感，刺激腐败分子的腐败愿望。如果一个社会既丧失了正义感又缺乏制度规范，腐败行为就会泛滥。在社会转型期，我国要实行腐败的“零容忍”，必须大力培育社会正义感，切实增进制度规范的执行力。

 

　　三、以腐败“零容忍”的要求推进反腐倡廉建设

 

　　在我国实现腐败“零容忍”，应当探索党的政治优势与人类政治文明的契合点，大胆开拓廉政建设的新路。

 

　　首先，既要坚持党的领导，又要引入政治竞争机制。中国共产党是中国特色社会主义的领导力量，是振兴中华民族的政治保证。坚持党的领导是不可动摇的原则。但是，坚持党的领导并不意味着消灭政治竞争。苏共坚持党的领导是正确的，但他们把党的领导绝对化，排斥了政治竞争，形成了党对经济生活、政治生活和精神生活的全面垄断。在苏共的领导体制下，党组织的领导就是书记的领导，家长制充斥党内政治生活，从而为党内腐败创造了制度条件。历史早已证明，个人的高度集权往往是党内腐败的土壤和条件。如何在坚持党的领导的前提下有效推进反腐败斗争？拓展政治竞争机制是一个重要路径。我们不能也不必搞政党竞争，但可以开展干部个体之间的政治竞争。因为干部个体之间的政治竞争可以消除个人对权力的垄断，改变党内腐败的制度环境。在政治竞争的环境中，党组织可以用自己的政治资源推荐干部，但应把选择权交给人民。人民绝不会把腐败分子推上权力的舞台。目前，我国群众对腐败分子的“沉默”，不是政治意识的丧失，而是无法用手中的权力更替干部。因此，我们党要发展党内民主，以党内民主推动社会民主，扩大公推直选，把“党管干部”与人民的选择统一起来。在新的历史条件下，人民不应当是政治的被动接受者，而应当是政治的积极参与者。当人民有权选择或罢免领导干部的时候，就在很大程度上消除了腐败的土壤和条件。

 

　　其次，既要维护纪委的权威，又要构建权力制衡体系。权力具有无限的扩张性。孟德斯鸠指出，权力总要被官员使用到边界为止。因此，要遏制腐败，必须对权力实行有效的制衡。权力制衡的关键是构建合理的权力关系，使权力之间能够相互监督。三权分立的权力制衡模式尽管不适合中国，但可以给我们有益的启示。一般而言，权力的制约需要两个条件：一是监督者与被监督者在利益上实现分离；二是监督者与被监督者的权力具有对等性。目前，党的监督体制的主要弊端就是监督者与被监督者在利益上有链接，权力上也不对等。因此，构建权力的制衡关系，首先要改革党内的监督体制，把纪委从同级党委的“领导下”解放出来。历史已经证明，党内监督的双重领导体制无助于实现腐败的“零容忍”。据报道，近年来，四川省南溪县对乡镇的纪委体制进行了改革，撤销了乡镇纪委。在那里，由县委直接派驻的纪委会监督数个乡镇的领导干部。这样，纪委会在利益上与当地官员实行了分离，在监督权上实现了对乡镇领导干部的有力制约。这一体制实施一年多以来已经取得了明显的成效。可见，党的监督体制改革必须引入权力制衡机制，要对决策权、执行权和监督权进行分离，给予纪律检查机关独立的调查权、侦查权、询问权、帐户财产冻结权、警戒提醒权、官员评议建议权、传讯权和监控权。只有这样，党内的监督机制才能真正有效运转起来。当然，党的独立的监督机关也应当受到监督。根据我们党的组织原则，党的代表大会对党的监督机关实施监督。党的纪律监察机关应当定期向党代会报告工作，向党的代表大会负责。

 

　　再次，既要强化党内的宗旨教育，又要推行官员财产申报制度。党的宗旨是全心全意为人民服务。加强宗旨教育，是我们党加强反腐倡廉建设的传统经验，也是一个重要的手段。但应当清醒地看到，党内的宗旨教育固然能够有效地预防腐败，但健全制度还是第一位的。教育的作用取决于主体的自觉，而制度的力量能使腐败的主体失去腐败的可能性。预防腐败的制度有多种，但最根本的还是官员财产申报制度。目前世界上大多数国家都建立了官员财产申报制度，因而廉政建设也达到了前所未有的水平。实践证明，官员财产申报制度是实现腐败“零容忍”十分有效的手段。如果官员申报了财产，腐败就会立刻暴露在光天化日之下。在芬兰，官员不仅依法申报财产，税务部门也要跟踪官员家庭的财产收入。当一个官员申报的财产与实际收入不相吻合时，就要说明财产来源的正当性，否则就要受到法律的制裁。我国在10多年前就准备推行官员财产申报制度，但由于种种复杂的原因而未能实施。我们党是工人阶级先锋队，除了法律和政策规定的利益以外没有任何私利，因而共产党人是最不怕财产申报的。但是为什么当前推行财产申报制度存在“梗阻”？笔者认为，重要原因是一些领导干部存有说不清、道不明的财产。实事求是地说，不少领导干部的财产是通过当时的合法政策获得的。他们利用了我国廉政条例滞后于形势发展的机会，获得了一定的财富。对这些财产的公布，不少干部确实比较敏感。所以，当前推行官员财产申报制度面临着两难选择：如果全面推行财产申报制度，就可能带来政治稳定的问题；反之，腐败“零容忍”就永远难以实现。面对这一难题，我们既要照顾实际情况，又要大胆实施官员财产申报制度。笔者认为，应在新提拔的领导干部中率先推行官员财产申报制度。凡是不愿自觉申报财产的干部一律不准提拔。如是坚持若干年，官员财产申报制度就在我国建立起来了，腐败“零容忍”也指日可待。

 

　　最后，既要坚持新闻报道的党性原则，又要适当放开舆论监督。新闻舆论监督是现代国家遏制腐败的杀手锏。西方国家的新闻记者有法律规定的采访权和信息披露权，被誉为社会的“拔粪者”。他们每天嗅闻腐败的臭味，一经发现就及时披露和抨击，承担着监督官员的责任。如果一个官员的腐败行为在媒体上被披露，不仅要提出辞呈，而且要受到法律的追究。我国的新闻媒体承担着宣传教育的功能，必须坚持党性原则，着力反映社会的本质和主流。但这并不意味着我国的新闻媒体对官员没有监督的功能。马克思主义执政党是代表最广大人民根本利益的，在本质上欢迎无所不在的新闻监督。正如马克思指出：“报刊按其使命来说，是社会的扞卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”[5]为实现腐败的“零容忍”，我们应当借鉴人类的文明成果，积极支持舆论监督，使新闻媒体在法治的轨道上不断发挥监督的作用，让官员不断受到“无冕之王”的制约。目前，我国的信息网络对腐败的监督已经初见成效。可以预见，进一步发挥新闻媒体的监督作用，必能大力推进我国的反腐倡廉建设。