张康之：以德行政 对官僚制的超越

张康之

以德行政 对官僚制的超越

　　[摘　要]江泽民同志总结了改革开放以来的经验教训，提出“以德治国”，具体落实到公共行政中，就是以德行政。以德行政是有中国特色的社会主义行政模式，我们把它称作为服务行政，它将实现对官僚制的超越。“以德行政”的问题进一步明确了我国行政改革的目标，使我们找到了超越官僚制的出路。接下来摆在我们面前的任务就是努力构建以德行政的社会主义公共行政模式。在构建以德行政的公共行政模式的过程中，公共权力的道德化是最为基本的内容。而做到这一点，又需要通过行政体制的道德化建设，通过行政人员的道德价值观念的重塑，才能取得积极的成效。

 

　　经过改革开放20多年的探索，我们形成了“以德治国”的认识，具体落实到公共行政的领域，就是要以德行政。以德行政是对官僚制的超越，是我们在行政改革的过程中，走出对官僚制的模仿而进行创造的要求。其实，走出官僚制已经是公共行政发展的必然趋势，西方国家在近20年的行政改革中也一再提出超越官僚制的要求。但是，西方国家政府管理系统所实行的是管理行政的模式，这决定了它不可能从根本上超越官僚制。在西方国家，超越官僚制的方案只不过是更多地引进社会自我管理的因素，尽可能地精简一些机构，尽可能地提高行政管理的技术水平以提高其效率。所谓“企业家精神”、“政府民营化”等等，并不是超越官僚制的根本出路。因为，在整个20世纪，企业所实行的也已经是官僚制的管理方式，把企业家精神引进到政府中来，无非是在官僚制的基础上加进一些竞争的因素而已，虽然在发展进程中有着放宽规制的倾向，却不是对官僚制的根本性超越。在这种制度体系下，政府依然是管理的主体，是凌驾于整个社会之上的公共力量。社会主义国家不同，社会主义公共行政的性质是服务行政，它的基本宗旨是为整个社会提供公共服务，社会公共利益的实现，人民生活水平极大可能的提高，是政府一切活动的基本任务。这就决定了社会主义行政管理体系在借鉴和吸收官僚制的技术性成就的基础上，需要实现更为根本性的超越，需要选择以德行政为社会主义公共行政的基本性质。如果说西方国家行政管理的特征是科学的和形式化的，那么社会主义国家的公共行政则应当是在吸纳了所有行政管理科学成就基础上所实现的道德化再造，是真正包含着社会公共利益的、实质性的公共行政。

 

　　一、官僚制：从模仿到超越

 

　　一般说来，发展中国家的行政体制建设是通过学习和模仿西方发达国家的官僚制体制而建立起来的。虽然一些国家在这种学习和模仿中倡导与本国的实际情况相结合，但是，这种结合往往是更多地停留在理论或意识形态的层面上，能够落实到行动中的却是极其有限的。如果说有着与本国国情相结合的成果的话，那么也主要是在官僚制建设的过程中保留传统的统治行政因素。后一种情况并不能被看作为西方官僚制与本国国情相结合过程中的制度创新，相反，它只是在学习和模仿西方官僚制过程中的向本国传统势力的妥协，是官僚制体制的反动。正是由于这个原因，在一些发展中国家中，我们常常可以看到一些要求西方化的知识精英在努力呼吁，要全盘地把西方官僚制搬到本国来，因为他们看到全盘搬来的西方官僚制也要比其本国中的那种传统的统治行政或被传统的统治行政改造过的官僚制更为进步得多。但对于发展中国家来说，从发展的眼光看，决不能满足于从西方全盘地搬进官僚制，而应当在西方官僚制正在受到扬弃的历史时期中站在一个更高的起点上。这个更高的起点包括三个方面的考量：第一，西方行政改革和理论探讨的方向；第二，本国的政治、经济的现实；第三，本国所拥有的文化基因。

 

　　在我国改革开放的过程中，行政体制建设方面也经历了类似的情况。我们在改革开放以后经历了四次机构改革或行政改革，为什么前三次改革都不能令人满意，学术界具体地分析了各个方面的原因。其实，一个最为基本的原因就是模仿西方国家官僚制的困惑。对于一个人口众多、幅员辽阔的国家来说，它必须在学习和模仿的过程中进行制度创新。但这个创新的过程是非常艰难的。只有在找到了我们的公共行政体系赖以建立的基本点，才能发现建立有中国特色的社会主义公共行政体制的思路。现在，我们发现了以德行政这个基本点，按照这个思路去构建中国的行政体制，是可以实现对官僚制的超越的。

 

　　为什么非要超越官僚制不行呢？那是因为官僚制的确存在着一些根本性的缺陷。

 

　　我们知道，现代官僚制是适应大工业生产而成长起来的一种组织形式，它是一种具有复杂的管理等级制度、专业化的技术和任务，以及权力有明确规章规定的特定的正式组织。这种管理体制的基本特征就是韦伯所描述的具有形式合理性，也正是这种形式合理性造成了严重的官僚主义。这种官僚主义对行政人员的影响是使他们脱离实际，不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风；对政府机构的影响是使管理机构数量增加，管理层次增多，机构变得臃肿，官职人员庞杂，造成无效率、推诿扯皮、公文泛滥等一系列问题；对政府性质的影响是使政府的部门以及行政人员追求自己的局部利益而忽视整体利益。……

 

　　官僚制之所以在20世纪迅速成长起来并在所有主要的西方国家得到普遍的实施，是与韦伯和威尔逊等人的理论设计联系在一起的。韦伯的设计所注重的是这种体制的技术化和可操作性，而威尔逊的方案则强调政治与行政的二分，使行政管理成为一个相对独立的部门而不受政治的干扰。这在泛政治化的西方社会是有着一定积极意义的，而且在将近一个世纪的实践中也确实发挥了令人瞩目的巨大功能。但是对于我国这样的社会主义国家来说，政治与经济发展的统一性是极强的，而且经济发展和社会进步就是政治的内容，公共利益的实现和人民生活水平的提高就是政治的全部目标。这种情况表明，在我们国家几乎没有纯粹意义上的政治，即没有独立于经济活动或仅仅利用经济发展成就作为政治斗争工具的党派斗争等意义上的纯粹政治。我们国家的政治恰恰是经济和社会发展的工具，是为经济和社会发展服务的。所以，官僚制的纯技术化追求以及政治与行政的二分都无法找到实施的基础。

 

　　即使在西方国家，官僚制的实施中也存在着许多问题。单就政治与行政的二分来看，甚至在官僚制发展最为充分的美国，政治与行政二分在现实中也是不可能得到真正的实施的。我们看到，国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势。事务官的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势。这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势。政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府的文官与政务官的比例大致是630比1，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。

 

　　所以，从20世纪70年代开始，西方国家的官僚体制中的缺陷引起了人们的广泛关注和招致了广泛的批评。说明这种体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会与经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治与行政的二分理论和韦伯科层管理理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等等。正是在这样的历史背景下，人们谋求对官僚制体制进行彻底的变革，并探求一种替代官僚制的公共行政模式。在这种情况下，如果我们的行政改革是朝着官僚制的方向走的话，那肯定是走不通的。所以，我们要对官僚制采取扬弃的态度，它注重技术化的方面需要加以吸收，但它的形式化的方面需要加以避免。

 

　　二、以德行政：公共权力的公共性质

 

　　从官僚制的实践来看，它从一开始就无法避免公共权力的异化问题，它总是受到腐败的困扰。在所有实行官僚制的国家，都存在着腐败的问题，只不过在比较成熟的官僚制国家中，由于有着更完善的权力制约机制而使腐败问题稍有减轻而已，但是根除腐败却是不可能的。这是因为，官僚制为腐败留下了一块赖以滋生的土壤。至于在那些准备实行官僚制的国家，腐败的问题往往严重到发生政治动荡的地步。我国在改革开放的过程中，腐败问题的泛滥，在一定程度上也是由于我们在是否选择官僚制的问题上犹豫不定的时候所造成的。当然，随着以德治国的理念的提出，我们对于是否选择官僚制的问题已经有了明确的态度了。也就是说，我们对于官僚制所包含的权力异化的隐性因素已经有了清醒的认识了。

 

　　应当说，现代公共行政的出现是从属于这样一个目的，那就是公正地管理社会公共事务，维护和服务于公共利益的要求。如果公共权力不是用于为公共利益提供保障，而是满足行政人员贪欲的力量的话，这种行政权力也就已经完全变质了。这样一来，政府继续存在的根据就只能是强权，而强权的运用又进一步加重政府的合法性危机，从而使政府深深地陷入危机的泥淖。政府如何避免这种危机呢？近代社会的法制化是一条途径，但是从本质上说，法制的权力依然属于强权的范畴，只不过是这种强权拥有了更高的科学技术化特征，所以它在表现上不像传统的强权那样迅速地把政府拖入合法性危机的深渊。但是，只要是强权，就必然包含着导致政府合法性危机的诱因。所以，近代以来的西方政府也常常面对合法性危机的窘态。只不过，西方国家在长期的发展中寻找到了一套政治上的补偿方案，那就是用多党制的或两党制的轮流执政来消解合法性危机。这样做，在本质上还是属于权术的范畴，是寄希望于社会公众的忘却能力而轮回地对社会公众施行欺骗。当然，多党制或两党制之中包含着一个相互监督的因素在内，但它并不是促使政府避免合法性危机的根本性出路。所以说，政府要想避免合法性危机还需要超越近代以来的法制化设计方案和超越官僚制，需要寻找更为根本性的出路。我们认为，这条道路就是政府的道德化。即在政府的道德化中充分保障公共权力的公共性质任何时候都不被改变，而且只有这样，这种权力才是真正为着社会公共利益服务的权力，才能在权力的行使和运用中不断地增强政府的合法性而不是削弱政府的合法性，才能使政府摆脱不得不使用强权的窘境。

 

　　根据我们的看法，人类行政模式经历了统治行政、管理行政和服务行政三个阶段。统治行政在总体上属于强权的制度，在统治行政范畴中的个人则属于弄权者和权力拜物教徒。我们把管理行政和服务行政归入公共行政的范畴。但是，对于公共行政的建立和发展来说，管理行政还只是人类行政模式总体性转换的一个过渡阶段，还不是真正意义的公共行政。具有充分公共性的公共行政是服务行政。只有在服务行政中，才能完成公共行政公正的价值取向。因为，对于服务行政来说，根本的行政观念转化为以服务对象的满意为最高标准。如果说管理行政是以效率的追求为主要导向的，那么服务行政将把这种效率的追求附加到服务对象所获得的服务质量上来，从而带动整个行政行为系统为公众利益服务或提供安全利益保障。所以，行政改革如果仅仅囿于政府职能的转换、权力结构的调整和组织机构的精简，还没有触及到根本目标。对于社会主义国家的公共行政来说，它的目标是要超越资本主义的管理行政而建立起服务行政的模式。在这种行政模式中，行政人员虽然是掌握行政权力的职业集团，但决不是一个权力集团，它是以公共行政为职业的服务性的团体。然而，恰恰是在这一点上我们没有从理论上和思想观念上搞清，我们在设计公共行政的或政治的权力制约体系的时候，往往是把行政人员的职业群体当作了一个特定的权力集团，希望在不同的权力集团之间寻找权力制约的力量和建立起权力制约的机制。这是一个极其错误的做法，是没有把我们应当建立的服务行政体系与已经存在了几百年的资本主义管理行政体系区别开来而造成的误导。所以我们在实践上没有能够制止行政人员堕落为权力集团，以至于行政人员把政府所拥有的公共权力看作是自己有一份的，他那一份就是他实际上已经掌握的那部分，而且获得这一份的资格又是有着不定的期限的，必须在他拥有获得这一份的资格的时候尽快把这种权力转化为其他的有价因素。这种理论上和思想观念上的混乱又怎么能不导致腐败呢？

 

　　三、在确立道德价值中实现以德行政

 

　　能否超越官僚制，能否建立起具有中国特色的社会主义公共行政体系，实现真正的以德行政，关键取决于两个方面：其一，是行政体制的道德化，在行政体制改革和新行政体制设计中，包含着更为明确的全心全意为人民服务的宗旨，包含着行政道德的生成机制，提供鼓励有道德的行政行为和防止不道德行政行为的氛围；其二，是行政人员的道德化，使行政人员在其行政行为中贯彻道德原则成为一种风尚。这两个方面归结到一点，那就是取决于行政人员正确价值观念的确立。社会主义的公共行政的本质是什么，处于这个行政体系中的行政人员应当如何运用公共权力来作出自己的行政行为选择，都是一个道德价值问题，而且是通过行政的价值观念来体现的。我们所关注的问题是：我们的行政人员应当对社会主义公共行政的性质作出什么样的理解，应当如何把社会主义公共行政的理念内化为他的价值观念，并在他的行政行为选择中如何体现社会主义公共行政的本质要求。这些问题解决了，也就意味着我们拥有了社会主义的服务行政，实现了以德行政。

 

　　我们知道，人的独特性的根源就在于人的观念系统，在于作为观念系统核心的价值观念。人的生活就是一个追求目标的过程，这一过程包括两个方面：有什么样的目的，怎样达到目的。而这些又都是由价值观念所规定的，价值观念的不同决定着这两个方面的差异。一个人有什么样的目标，其根据就在于价值观念的目的系统。因为，在价值观念的系统中有着哪些目的观念，其中哪一种是最为根本的，总体上的目的又是什么等等，规定着人的生活和行为，规定着人们实现生活目的的道路和方式。所以，一个人要成为什么样的人，关键在于要具备什么样的价值观念。那么，在行政人员的价值观念系统中，什么才是他的目的呢？是过自己的个人生活和为着自己个人利益的实现而努力，还是为了公共利益而选择这一职业。这在以往的社会历史条件下，是一个需要思考和作出选择的问题，但是，对于社会主义的公共行政来说，只有当他还处在行政体系的外部的时候，才有权作出选择，即是否选择作为一个行政人员而存在，一旦他进入了行政体系之中，他就必须把个人的利益追求排除在他的价值观念系统之外。从行政人员的角度看，这些年来之所以存在着严重的腐败问题，根本原因就是由于行政人员的价值观念中存在着严重的混乱，他一方面选择了公共行政的职业，另一方面又渴求着过他自己个人的生活，甚至把追求他的个人利益的实现作为他的行政行为的目标，更有甚者怀着当官就是为了发财的动机，在涉身于公共行政之前就已经抱有谋取个人私利的目的。当然，也有一些人在进入公共行政的体系之前并没有明确的目标，还可能有一些人是抱着为社会造福而施展抱负的目的，但是，一旦进入了公共行政的体系和掌握了公共权力之后，却开始堕落而变成腐败分子。可见，要实现以德行政的目标，首先就需要解决这个问题，那就是需要确定一个准备进入行政体系的人是否有着明确而坚定的为公共利益奉献和服务于社会公众的目的，把个人利益的实现放置在公共利益实现的回报之中。

 

　　在人类历史上，当代社会是人的价值观念最为混乱的一个时期，学术界往往把这种情况称作为价值观念的多元化。即便是这样，人们还是一致地称道或向往着例如中国传统的以道德为轴心的价值观念体系、西方古希腊以美德为轴心的价值观念体系，甚至对于黑暗的中世纪，人们也努力去发掘其神学价值观念的道德内涵，而不是对其一概否定。可见，道德的因素是人类共同的财富，是最具有永恒性的，任何时候，只要道德不被教条化和僵化，就是最为进步的和代表着人类发展文明成就的。在对人的一切指责中，可能最令人不快的就是对人的不道德的指责，一个罪犯可能对自己的罪行供认不讳，甚至能够心安理得地为自己的罪行辩护，但他对不道德的指责却决不会欣然接受，甚至一些罪犯最后走上了道德自觉而对自己的罪行进行道德忏悔也是人类历史上常见的事情。这说明康德的“绝对命令”的概述还是很有道理的，道德确实具有绝对命令的特征。只是近代西方社会成长起来的官僚制，才在形式合理性的设计中完全剔除了道德价值的意义，根本不谈道德也就无所谓道德了，所以官僚制杜绝了任何对它的道德评价的可能性。也正是由于这个原因，我们发现官僚制与人类的真实生活相去甚远，因为人类的真实生活是不可能没有道德价值存在的。根据这种情况，我们的有中国特色的社会主义公共行政建构就需要努力根据人的道德尊严感去实现对官僚制的超越，营造出一个良好的道德氛围。

 

　　当然，人类的道德生活是一个具有不同层次的综合性系统。这一综合性系统大致可分为三个基本层次，即终极信仰层次、社会交往层次和个人的心性修养层次。相应地，在行政人员的道德价值观念系统中也具有这样三个层次。一般伦理学是这样根据人的道德层次系统来构建它的理论结构的：把终极信仰的研究看作是道德形而上学范畴，把社会交往放入社会道德规范范畴，把个人心性修养当作美德伦理的范畴。从我国当前的情况来看，马克思主义的理论体系应当是属于道德形而上学意义上的理论，中国传统文化应当属于个人美德意义上的遗产，但是我们在道德规范方面的研究和确立却是极其薄弱的。因而，我们在道德形而上学方面的理论成就很难通过道德规范而演化成现实的个人美德，更何况中国传统文化中的个人美德在不断的批判中已经不再发挥作用。这是就我国社会的普遍道德状况而言的。其实，在公共行政的领域中，也存在着同样的问题。我们在改革开放的过程中，也提出过纠正“一手硬，一手软”的问题，但是没有取得实效，原因就在于此。所以，在走向以德行政的目标过程中，我们还要解决好道德规范的问题，规范需要简单，但应当是有力的，是能够切实发挥其功能的。

 

　　总之，在以德行政的目标确立之后，我们有许多具体的工作要做，需要进行认真的研究，加以探索，把我们的每一项科学研究成果用于以德行政的建设。我们提出以德行政是对西方官僚制的超越，这并不意味着我们否认西方人文社会科学发展的一切成就。我们正处在改革开放的时代，中西文化相互交流、融合日益频繁，我们需要有开放的胸襟吸纳西方伦理文化中一切对我们有用的东西，用以为建立社会主义的以德行政体制服务。中国传统伦理，强调社会整体精神，强调民族团结和国家统一，重视仁爱忠恕和人际和谐，应根据现代化的要求，赋予它们新的意义。从而创造出属于我们这个时代的，属于社会主义的公共行政体系的以德行政体系，它以为人民服务为核心，包含着整体信念，人道关怀，公正合理等具体内容，它在行政人员的道德自觉中而获得关系协调、服务优质和高效等功能，并实现政府能力的全面提升。