彭穗宁：立足服务 推进党的基层组织再社会化

彭穗宁

专家介绍：彭穗宁，法学硕士，中共党员。四川省委党校党史党建教研部主任、教授、硕士研究生导师，享受国务院政府特殊津贴专家，四川省有突出贡献的优秀专家。彭穗宁是四川省委首批直接掌握联系的高层次人才，省专家评审委员会委员，省委组织部特邀研究员，省委宣传部、讲师团人才库主讲教授。担任省领导科学学会副会长，省科学社会主义学会常务理事，省统战学会理事，省党建学会理事，省纪检监察学会常务理事，省党校系统中共党建党史学会常务副会长、秘书长。迄今已主持国家课题二项，主研国家课题二项，主持省部级课题七项，获省部级特等奖一项，一等奖四项，二等奖五项，三等奖七项。主编《中国共产党建设史纲要》为“十五”国家重点图书。

立足服务 推进党的基层组织再社会化

　　今天，中国社会已经随着改革开放的历史进程，发生了巨大的变化，中国共产党作为执政党，其生存、发展的社会基础也随之发生了巨大的变化。执政党必须从这样一个"新的实际"出发，推进党的基层组织的再社会化。如何理解党的基层组织的再社会化？人民网记者专访了国务院政府特殊津贴专家、四川省委党校党史党建教研部主任彭穗宁教授。

 

　　记者：党的基层组织，是我们党领导和执政的重要基础，是党的全部战斗力的重要基础，也是社会主义国家政权的重要基础。为什么加强和改进新时期党的建设就必须高度重视加强党的基层组织建设？

 

　　彭穗宁：加强党的基层组织建设，必须特别重视党的基层组织再社会化的问题。

 

　　党的基层组织再社会化命题的提出，根源于改革开放以来我国社会结构、社会组织形式的巨大变迁。

 

　　我们知道：单位，是我国计划经济时期各种社会组织所普遍采用的一种特殊的组织形式。在高度集中的计划经济体制下，单位控制了全部社会资源，并以行政关系为纽带，构成了我国政治、经济和社会体制的组织基础。在城市，国家通过机关和企事业单位管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象，在农村，国家通过人民公社这种政社合一的单位，管理和组织农村居民等，从而实现了对全体社会成员的控制和管治，达到了社会稳定和巩固政权的目的。有学者认为：从社会组织的角度去认识，可以将这种整个社会的运转不得不依靠单位的组织形式的结构，定义为"单位体制" 。与此同时，依托单位建立起来的各级党的组织，也能够依靠单位的行政权力和掌控的资源，实现对社会的有效领导。

 

　　20世纪80年代以来，以市场化为导向的改革极大的推动了中国社会的进一步变革，使中国社会各个层面发生了深刻的嬗变。这样一场深刻的社会变革，重新调整了国家与社会的关系，调整了我国原有的社会生活，组织形式：随着社会成员从 "两个阶级和一个阶层"（工人、农民阶级与知识分子阶层）向多个社会阶层的转化，逐步形成了新的社会结构；随着对 "单位"有依附性的人们走向社会，从"单位人"转变为"社会人"，就不断催生新的社会组织形式的建设。

 

　　在这样的背景下，以单位为载体设立党的基层组织的传统方式遇到了巨大的挑战：党的基层组织的基本任务、功能定位问题、设置原则和覆盖面问题、领导关系和活动方式问题；特别是农村基层党组织建设的特殊问题都由此不同程度反映出来。由于庞大的组织体系和巨大的惯性思维等作用，党的基层组织建设面对"新的实际"，成了遇到新情况多、暴露的矛盾比较集中的地方，党的基层组织建设工作滞后性表现得很突出，以致某些地方基层党组织处于瘫痪、半瘫痪状态，与党的地位和作用很不相称。

 

　　因此，根据社会生活的巨大变化，推进党的基层组织再社会化，是以改革创新精神推进党的建设的内在要求，是提高党建科学化水平的题中应有之义。

 

　　记者：党的基层组织的再社会化，能不能简单的理解为对基层社会的组织全覆盖？

 

　　彭穗宁：不能，因为扩大党组织覆盖面的根本目的，是提升党组织活动的有效性。有党员的地方有组织，有组织的地方有活动，有活动就要有成效，才是党的组织无缝隙链接和全覆盖的目的。成都市一个社区的党支部书记说得好：解决党组织的覆盖面，不是简单的插上党组织的旗子、挂上党组织牌子的问题，而是要栽树子。党组织要像参天大树，扎根在群众中，用自己茂盛的枝叶，为群众遮荫蔽日，为群众服好务，这样才有真正的覆盖面。

 

　　这就是说，党的基层组织的再社会化，必须以发挥党基层组织的作用、强化功能为立足点、为基础。

 

　　党的十七大报告对党的基层组织的功能作出科学的提炼：这就是"推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐"。 这十二个字中，"服务群众"是精髓、是核心。因为，服务群众，是推动发展的目的，也是凝聚人心、促进和谐的根基。无论是抗震救灾的伟大实践，还是在不少地方日常的积极探索都证明，"服务"是基层党组织功能的核心。

 

　　现代意义上的服务，是以公益和互益为轴心的，是治理体系的最基本精神和原则。这种服务与多元利益关系（经济、政治、文化和社会）联系在一起的；与多元的利益需求（个体的、群体的、现实的、未来的、全局的、局部的）联系在一起的。因而，它需要依托城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等，动员全社会力量参与；它需要形成多种参与方式，结合具体实际，建立像民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等民主化、科学化的公众利益诉求制度。这样的"服务"能够弥补"市场失灵"，也可以弥补"政府失灵"，推进公平正义、促进社会和谐。

 

　　我们应该看到，我们党基层组织要提供的服务，就是这种广义的服务、现代意义上的服务。由于现代服务的核心是公益，这就需要坚持党的领导、充分发挥党组织在多元利益关系中的协调和引导作用。由于现代服务不是单向度的，它是互益的，这就要求党组织通过服务，逐步培养群众的主体意识和"共同体意识"，促进服务向"相互服务"、"群众互助"方向转化和发展，使服务促进更大的人际互动。这种新型社会服务，就会像一根传动轴，把社会每个居民、单位都带动起来，共同营造现代人精神和物质生活的美好家园，创设社会和谐。

 

　　推进党的基层组织再社会化，全面提高党的基层组织的工作水平，最根本的就是要使基层党组织通过为基层服务、为群众服务、为改革、为发展、为稳定提供服务，全面提升基层党组织的现代"服务"能力。而坚持把"服务"作为立足点，就能整体提升基层党组织的作用，推进党的基层组织再社会化。以此为基础，我们党的组织就能够成为推动科学发展、凝聚党心、民心、促进社会和谐的核心。

 

 

　　记者：把服务作为党的基层组织最主要的功能，是不是否认政党的政治属性、政治功能？

 

　　彭穗宁：不是，服务，应该是执政党履行政治职能的现实基础。

 

　　无可讳言，政党是从事政治活动的特殊组织，但，对政党从事的政治必须要有一个正确的把握。

 

　　首先，我们必须明确，政治在不同的历史条件下具有不同的内涵。执政党履行政治功能，发挥政治作用，服从于服务于执政党的历史任务。邓小平同志曾经针对新时期党的历史任务，明确指出：党章对党的政治路线"不管怎样表述，实质是搞四个现代化，最主要的是搞经济建设，发展国民经济，发展社会生产力"。 这个精彩的论断表明，政治的本质是利益,当不解决经济问题,国家政权就不能巩固、其根本利益就不能实现的条件下,经济问题便具有了政治意义。当前，我国发展呈现出的一些重要的阶段性特征，表明我国已经进入发展的关键时期、改革的攻坚时期和社会矛盾凸显时期。我们党的基层工作，必须从这一前提出发，把握党的政治任务与基层党建的结合点，处理好改革、发展、稳定的关系，这就是最大的"政治"，必须从这一"政治"原则出发，全面提高党的基层组织的工作水平。

 

　　其次，政治的本质在于领导，这是政治的典型特征。马克斯·韦伯指出："政治：即是领导，或是领导的感化力"。　而现代政治的领导职能，主要由现代政党来完成。而政党领导并非一定依赖国家权力，实际上，政党是政治组织，同时又是社会组织，是人们参与社会政治生活的众多方式中的一个特殊组织。简言之，政党既是政治的，也是社会的。政党的领导活动经常性地依赖它与社会的联系，特别依赖于政党的社会职能。政党的社会职能实际就是政党对社会作出的反映，对社会作出的影响，这就包括政党对于社会利益关系的表达和整合的功能等。马克思主义认为："政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。" 因此，我们可以得出这样的结论：执政党在履行自己的政治职能的时候，也必须以充分履行自己的社会职能，并且以此为基础。而且，我们还可以说，一个党执政能力强弱，不仅与这个党的社会资源深厚与否有关，也与这个党对社会资源运用的水平，或者说该党的履行社会职能的水平有关。

 

　　第三，以全心全意为人民服务为根本宗旨的中国共产党，拥有巨大的社会资源，中国共产党这样一个政治组织和社会组织，决定了它的真正优势不是建立在权力基础上的，我们党的真正的优势表现在群众真心实意拥护的基础上的。我们党能够通过倾听群众呼声，代表群众利益，认真服务群众，凝聚党心民心，组织社会力量，形成的强有力的政治领导，这样的社会力量聚集，正是政党社会功能，应该看到，党取得了执政地位以后，更主要的、大量的是要发挥好政党和国家的"社会职能"，这才是巩固自己执政地位的基础。

 

　　我们党的领导人不止一次地强调："加强党的先进性建设，提高党的执政能力，最终要落实到实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益上来。这是衡量党的一切工作是非得失的根本标准，也是衡量党的先进性的根本标准。" 这就是说，提高党的执政能力、发展党的先进性，最终要通过基层党组织从实际出发，落实好、维护好和发展好人民群众的根本利益，全心全意、真心实意地为人民群众服务，直接回应好人民群众的关切和期待这一系列的基础工作和实际工作中。因此，基层党组织充分实践为人民服务的功能，正是我们党的发挥自己全部政治职能的最深厚的社会基础。

 

　　记者：服务与提升基层党组织的覆盖面有什么关系？

 

　　彭穗宁：我认为，服务是提升基层党组织有效覆盖面的内在根据。

 

　　无可否认，基层党组织对社会的有效覆盖面，是发挥党的基层组织的战斗堡垒作用，形成党的全部工作和战斗力的基础条件。因此，完善基层党组织设置形式，形成分布广泛、完善严密、坚强有力的基层党组织网络体系，不断扩大党的组织和党的工作覆盖面，是党的基层组织建设的基础工作。

 

　　为解决覆盖面，不少地方大力开展了党组织覆盖面扩展工作。但实际的情况是，新经济组织和新社会组织的数量是如此之多，变化又是如此之快，即使我们做了巨大的努力，也难以达到"消除空白点"的目标。

 

　　因此，科学地确定何为党的基层组织的覆盖面问题，即以什么作为基层党组织合理的设置原则，构建符合现实情况的基层党组织网络，并使这个网络能够充分发挥作用，这才是问题的症结。

 

　　近年来，解决覆盖面问题时，各地创造了"区域为主、条块结合"的组织设置模式。所谓"区域为主"，是指在各类组织相对比较集中的地区，建立党的工作委员会。党工委除了加强区域内党建的日常工作外，还要全面负责区域内各类组织和社区的党建工作，实现党的工作对区域的全覆盖。所谓"条块结合"，就是充分发挥行业、行政管理部门的优势。经党工委授权，行业、行政的管理部门（如工商、招商、开发区和街镇管理部门）在进行组织的登记、招商、管理等工作时，通过多种途径主动了解、掌握、推动各类组织的党建工作。行业、行政等管理部门的各级党组织要根据所掌握的不同情况，与所在区的党工委一起对区域内各类组织的党建工作进行指导、帮助和监督。这样做，党建工作的"真空地带"不复存在了。

 

　　这一成功的做法，实际上是我们党的组织，通过整合政府和各类组织的力量，在构建公共服务组织网络中，借助公共服务的系统，形成了党组织的有效领导。因此，服务正是使处于基层社会的一个个节点的党员和党的组织，能够发挥作用的依托。党的组织系统正是通过公共服务网络，使基层党组织的功能得以展现和提升。

 

　　从这里可以看到，我们党在"服务"上有其他任何组织都不具有的优势，这不仅在于"全心全意为人民服务"是党始终不渝的宗旨，而且，我们党还拥有巨大的组织优势和执政优势。这样，借助"服务"的功能，就能够整合各方面的力量，形成一个巨大的社会网络，构建科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制；通过拓宽联系群众的途径，丰富服务群众的内容，畅通群众表达意愿的渠道，化解基层社会矛盾，为和谐社会的建设铺垫坚实的组织基础。

 

　　基层党组织运用公共服务网络，真实地服务群众，为群众提供的多方面的服务，全面有效地为群众服务，就能培育区域内的各个社区、各类组织对党的认同感和归属感，形成党组织强大的凝聚力。

 

　　因此，我们可以说，组织的覆盖依托于组织功能的覆盖，没有基层组织服务功能的全面提升，也就没有真正意义上的党组织的有效覆盖面。

 

 

　　记者：今天，我们突出党的基层组织的服务功能有什么特别的意义？

 

　　彭穗宁：社会现在对提升基层党组织服务功能提出了更为迫切的要求。这是因为：

 

　　一般说来，我们党的组织作为一个系统，从层级看，可以划分为中央、地方和基层三个层面。这三个层面的功能，也有所区别。可以这样简单地说：战略制定、决策在党高层、在中央；执行、贯彻在地方；而落实、实施在基层、在党的基层组织。因此，党的基层组织功能最根本的定位，就是要把党全心全意为人民服务宗旨具体落实到群众之中。基层党组织作为党的全部战斗力的基础，作为党组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的桥梁和纽带，最重要的就是体现党的这项功能。如果这个任务完成不好，就会基础不牢，地动山摇。

 

　　我们还要看到，我国的组织领导制度又是按照有利于中央集权的原则来构建的，具有资源配置逐级递减，承担责任逐级递增的基本特征。对于基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越大，意味着需要面对的矛盾和问题越多。基层既处于行政体制的底端，又必须面对群众的直接利益问题。在资源有限、责权高度不对称的情况下，基层党员干部面对群众急需解决的、大量的、复杂的、具体的利益诉求时，他们往往很是无力和无奈。我国大多数民众普遍对党的高层领导高度重视民生，积极解决民生，评价很高，而对于基层的干部评价偏低，应该说主要原因就在这里。

 

　　另外，胡锦涛同志最近多次强调，我们党代表中国最广大人民群众最根本利益，但又必须高度重视人民群众"最关心最直接最现实的利益"。 应该说，这两者是又矛盾的，因为最广大人民群众最根本利益，在一定意义上讲就是公共利益。而"最关心最直接最现实的利益"在一定意义上讲就是个别利益、具体利益。要知道，公共利益不等于不同个体利益简单的累积，同时，执政党把握公共利益，仅仅运用多数同意的表决机制不一定有效（根据经济学上中的阿罗不可能定理）。而且，使得每一个个体的利益都得到同步提高的"帕累托改进" 也是很难实现的。正因为如此，处理好"代表最广大人民群众的根本利益"与"高度重视人民群众最关心最直接最现实的利益"的关系，使最广大人民群众"最根本利益"与"最关心最直接最现实的利益"的矛盾能够有效地解决，

 

　　这两方面问题的解决，相当程度上，依靠发挥基层组织的服务功能。因为：

 

　　一方面，我们基层组织可以充分利用我们党发达的组织系统，整合服务资源、构建服务网络、创新服务基层、服务发展的方式，化民忧、解民怨。"着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，始终与人民群众同甘共苦、为人民利益不懈奋斗，全心全意为人民服务"， 巩固党的执政基础、扩大党的执政资源，使党的领导更加有效和可持续。

 

　　另一方面，加强基层组织的服务能力的建设，又可以在相当层面上化解权力过分集中的体制弊端。因为这种体制的运行，不仅使权、责不对等，也往往表现为一整套持续一致的程序化的命令，要求下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。在这种情况下，往往抑制下级的活力，抑制下级的创造力。加强基层组织的服务能力的建设，就能够通过广泛的社情民意的收集与反映，通过党群宽口径、双向的、互通的联系渠道，使我们领导机关能够更为清楚地把握人民群众的根本利益，对政策进行校验和纠错，制定能够充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的方针、政策，从而更好地维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。

 

　　记者：突出服务作为基层党组织的最主要的功能，是否又为我们基层党组织进一步发挥作用，提供了更广阔的空间？

 

　　彭穗宁：是的，今天，随着社会分层和利益分化，我国基层社会形成了大量的社区组织、行业协会、中介组织、民间团体等组织，他们各自联系着一部分社会成员，反映不同群体的利益。

 

　　在这种社会利益主体多元化的格局下，多元利益主体也开始有更多的自主意识，越来越需要通过多种渠道来表达他们的诉求，发出基于这种诉求的声音。因此，要用有效的制度安排来容纳和规范利益表达，为各社会阶层提供利益表达的制度性平台，从而达到不同利益诉求相互博弈的平衡。使多元化社会中的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道上通下达，供决策者参考、汲取，从而推出得到社会普遍认可的公共政策，调控、整合不同群体间的利益关系。

 

　　民主制度的精髓就在于广泛民意的有序介入，社会治理就是这样一种民主制度，是公民参与社会管理的一种重要途径。

 

　　社会治理格局的建设，实质上是实现了由单一的行政集权方式向民主参与方式的根本转变。这一转变极大地强化了各种社会主体的民主意识、社会政策中的公正意识以及社会事务中的责任机制，因而有助于从整体上提升社会总效率，有助于各类人和各类组织得以满足各自的需要、实现各自的愿望。

 

　　但在今天的中国，如何在社会治理的格局中，巩固我们党领导核心地位，这不仅是一个重大的政治课题，也是保证社会治理有序健康发展的根本问题。

 

　　应对这样的挑战，一个重要前提是"建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。而这一格局的基础，就是党的基层组织"要积极研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，探索新途径、新方法，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领。"

 

　　为此，基层党组织在组织依托、设置方式、管理模式、联系群众等方面，应该逐步建立和完善自我运行能力更强，党员参与程度更深，吸引力和凝聚力更大，更加富有效能的党的组织运行机制和工作运行机制来密切党群关系。而这个机制的运行基础，也就是党委发挥引导、凝聚作用，党的基层组织发挥组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的基础，就是服务。

 

　　以服务为载体，充分发挥我们党的基层组织的功能，是可以大有作为的。