鲁政委：赤字扩张空间有限无碍积极财政政策

专家简介：鲁政委，湖北省随州市环潭镇人，经济学博士，兴业银行首席经济学家，市场研究总监。
 

鲁政委：赤字扩张空间有限无碍积极财政政策
 

　　对于2017年来说，中央经济工作会议明确要求“稳中求进”、“继续实施积极的财政政策”，意味着财政支持力度仍需保持；但与此同时，中央经济工作会议去掉了此前的“阶段性提高财政赤字率”表述，暗示了2017年财政赤字率继续上调的可能性已不大。由此所带来的一个问题就是：在不增加财政预算赤字率的情况下，政府如何面对较大的支出压力？

　　中国财政预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本帐”，而中国官方财政赤字口径仅指其中的“一本帐”，即一般公共预算赤字。即使不考虑相对独立的社会保险基金预算，一般公共预算自身在年度间的调剂和另外两本帐向一般公共预算的调剂，也都能够让政府在保持赤字水平不变的情况下，实际增加其可支配的财力。

　　一、地方财政往年结余和中央预算稳定调节基金

　　根据《2015年中央一般公共预算收入决算表》和《2015年全国一般公共预算收入决算表》验算得到如下勾稽关系：全国一般公共预算赤字＝（全国一般公共预算支出＋补充中央预算稳定调节基金）-（全国一般公共预算收入＋全国财政使用结转结余及调入资金）。

　　其中，全国财政使用结转结余及调入资金＝地方财政使用结转结余及调入资金＋中央财政从中央预算稳定基金调入资金。

　　合并两式得，全国一般公共预算赤字＝全国一般公共预算支出-全国一般公共预算收入＋（全国财政）补充中央预算稳定调节基金-中央财政从中央预算稳定基金调入资金-地方财政使用结转结余及调入资金。

　　由此可见，全国一般公共预算赤字等于全国一般公共预算收支差额加上三个调整项，这三个调整项各自的含义如下：

　　补充中央预算稳定调节基金是指全国（包括中央和地方）一般公共财政向中央预算稳定调节基金划拨的资金，因此是当年全国一般公共财政的支出项；中央财政从中央预算稳定基金调入资金是指往年累积起来的中央预算稳定调节基金向当年中央一般公共财政划拨的资金，因此是中央一般公共财政的收入项；地方财政使用结转结余及调入资金是指地方一般公共财政调用往年结余的资金，因此是地方一般公共财政的收入项。

　　这就意味着，地方财政往年结余和中央预算调节稳定基金构成了政府当年的“额外”收入来源。“额外”的含义是：动用这些资金不会增加全国一般公共预算赤字（在这里，反而是冲了全国一般公共预算赤字）。

　　二、政府性基金收入、地方政府专项债券和政府性基金往年结余

　　《政府性基金管理暂行办法》明确规定政府性基金预算管理的原则是“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”。

　　《2015年全国政府性基金收入决算表》和《2015年全国政府性基金支出决算表》显示：全国政府性基金总收入＝全国政府性基金收入＋地方政府专项债务收入＋上年结转收入；全国政府性基金总支出＝全国政府性基金支出＋结转下年支出。

　　因为全国政府性基金收入、地方政府专项债务收入、上年结转收入都纳入政府性基金预算管理，这三个收入项都不影响一般公共预算赤字。

　　根据《2015年全国政府性基金收入决算表》和《2015年全国政府性基金支出决算表》，截至2015年底的全国政府性基金收入包括37个分项，并与37项基金的支出一一对应，即所谓“专款专用”。其中，国有土地使用权出让金收入的规模最大，2015年占全国政府性基金收入的74%。当然，国有土地使用权出让金相关支出的规模也最大。

　　地方政府专项债务收入和上年结转收入都是用来弥补全国政府性基金收支差额的收入项，即所谓“以收定支”、“收支平衡”。需要指出的是，地方政府专项债务的口径宽于地方政府专项债券，其不仅包括地方政府专项债券，还包括历史形成的、债券之外的其他融资（比如贷款、非标融资等）。从理论上讲，地方政府专项债务收入等于新增的地方政府专项债券减去其中用于置换存量非债券形式专项债务的部分。上年结转收入是指从全国政府性基金调用往年结余的资金。

　　综上所述，政府性基金收入、新增地方政府专项债务和政府性基金往年结余，也是政府当年的“额外”收入来源。

 

　　三、特别国债

　　从理论上讲，因为财政赤字均由政府债务弥补，每年财政赤字应该等于政府债务的新增额，但情况却并非总是如此。如配图所示，政府债券（包括中央国债和地方政府债券）的新增额与全国一般公共预算收支差额（支出减去收入）的走势在1998年至2015年中的大多数年份确实是一致的，仅在1998年、2007年和2015年出现了明显的偏离，政府债券新增额大幅上升，但全国一般公共预算收支差额并未大幅扩大，甚至在1998年和2007年是缩窄的。

　　2015年政府债券新增额大幅高于财政赤字差额走势，是因为地方政府置换债券（包括一般债和专项债）的大量发行。其中，一般置换债券的发行不影响地方政府一般债务余额，因而也不影响全国一般公共预算收支差额，而专项置换债券本来就不纳入一般公共预算管理，当然也不影响全国一般公共预算差额。

　　而1998年和2007年政府债券新增额与财政赤字差额的偏离，则都恰逢当年有特别国债的发行。如果从政府债券中剔除特别国债，这两次背离就几乎不存在了。

　　《关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额议案的说明》（2007年6月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议）中也明确提到：“财政为购买外汇发行的国债不是对预算赤字的融资”。这就意味着，特别国债的发行对全国一般公共预算赤字没有影响。换言之，发行特别国债也是政府当年的“额外”收入来源。

　　1998年，中央政府发行2700亿元（人民币，下同）特别国债，用于补充四大国有银行资本金，2007年发行15500亿元特别国债，用于向央行购买外汇作为成立中投公司的资本金。从支出用途看，特别国债筹得的资金都被作为国有单位的资本金。

　　由此推测，特别国债可能纳入国有资本经营预算管理，特别国债的新增额可能被确认为国有资本经营收入。

　　除了“特别国债”，中国过去还曾出现过“长期建设国债”。需要说明的是，特别国债和长期建设国债是两个不同的概念。长期建设国债是纳入一般公共预算管理的。

　　四、加强财政预算统筹

　　最后，国有资本经营预算和政府性基金预算向一般公共预算调入的资金也是政府“额外”的收入来源，主要机制如下：

　　第一，国有企业利润上缴一般公共预算收入，具体又包括：部分金融机构和中央国有企业上缴利润；地方国有企业上缴利润。

　　第二，国有资本经营预算调入一般公共预算，这是指针对专项用途的转移性支出。

　　第三，政府性基金预算的部分专项调入一般公共预算。

　　第四，单项政府性基金结转超过当年收入30%的部分，调入中央预算稳定调节基金。

　　综上所述，在2017年经济继续承压、财政赤字扩张有限的情况下，政府有可能加大地方政府专项债券的发行规模，动用政府性基金往年结余，发行特别国债，以及提高国有资本经营预算向一般公共预算划拨的比例。