独家专访外滩踩踏事故调查组专家钟开斌

     国家行政学院应急管理培训部副教授、中国民生研究院学术委员会特约研究员钟开斌就上海外滩踩踏事件接受记者采访时表示：    

     经济观察网：事件发生后，国家旅游局副局长杜一力撰文指出：“第一，不是基础设施问题，上海的各方面设施全国一流；第二，不是管理能力问题，上海对大型活动的管理水平全国一流，多少大型活动都能井井有条，经验丰富；第三，更不能说是上海市民的素质问题，跨年活动多有举办，世界各国也办，上海市民少有不服从组织者安排的问题。”您觉得，为何此事偏偏发生在上海，尤其是外滩？

　钟开斌：城市安防包括三方面，人防、物防、技防。

   上海在物防（事发地陈毅广场应对超大人流的规划设计）、技防（摄像头实时监测事发地人流密集）等方面的“硬实力”全国领先，但人防这种“软实力”也很重要，不能掉链子。

    比如，在应急预案落实方面，调查报告指出：“黄浦公安分局……未落实黄浦区政府常务会议提出的具体要求，未研究制定专门的应对方案；对12月31日监测到的人员流量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不到位；未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求执行不力。”

      经济观察网：

      在今天的市政府新闻发布会上，调查组公布了外滩拥挤踩踏事件责任人处理决定。建议对黄浦区副区长，黄浦公安分局党委书记、局长周正给予撤销党内职务、行政撤职处分。建议对上海市公安局指挥部副主任（分管上海市公安局指挥中心）陈昌俊给予行政记大过处分。受处理的，还有区、市两级公安部门副职、中层干部等。如何看待这一处理决定？

      钟开斌：信息链条从下往上传导，再通过决策（指令）链条从上往下传导，上海市公安局指挥中心、黄浦分局指挥中心大厅都能看到现场监控画面。

      事发当晚，调查报告复盘了上海市公安部门的决策链条：“22时，上海市公安局副局长陈臻、俞烈、陆民在市局指挥中心大厅，通过视频监控查看外滩风景区等区域人员流量情况。陈臻通过视频电话提示周正，外滩风景区人员已经很多，要求其进行安全评估，如有需求及时提出。对此，黄浦公安分局未提出需求。”“20时20分，黄浦公安分局指挥中心上报，外滩风景区观景平台人员流量5成（民警凭经验对人员密集程度的判断）……”

      但是，当晚出现两个问题：

      一是现场信息传送过来后，“现场民警—黄浦分局—市公安局指挥中心”这一信息链条上的各个节点研判准不准确？事后证明，各级公安部门对人员流量的判断出现重大偏差，这不仅影响自身处置，还影响到上级研判。

      二是研判好了之后，后续措施到不到位？目前看来，派出警力的及时性，切割疏导的有效性，向上级请求支援的合乎程序性，都出现了严重失误。

      为何对黄浦分局正副职都进行了问责？调查报告显示，在踩踏事件发生前11分钟：“23时24分，上海市公安局指挥中心致电黄浦公安分局指挥中心，建议在外滩风景区沿线的中山东一路两端对机动车进行改道分流，实施交通临时管制措施。黄浦公安分局指挥中心回复，周正的意见是继续保持交通畅通，否则老百姓会认为外滩风景区有大型活动。”这意味着，上海市公安局给黄浦分局的指令是比较明确的，但黄浦分局落实不到位。

       经济观察网：谈到将外滩踩踏定义为“事件”而非“事故”，上海市政府法制办副主任刘平、原国家安全生产监督管理局副局长闪淳昌表示，此次事件不是生产安全事故，也不是有组织的群众性活动。不管是事故还是事件，都应依法依规问责。并不存在定性为事件后，就不追责的情况。但是，本次发布会并未涉及对遇难者家属的赔偿。您怎么看？

　  钟开斌：“事件”的范畴“事故”更大，比如，安全生产事故属于突发事件的一类。再比如，地震引发的核事故属于安全事故，但这是不可抗力造成的，没法找政府赔偿。但“事件”和“事故”的区别，与是否对遇难者家属进行赔偿无关。决定赔偿与否，在于责任如何认定。既然定性为“责任事件”，就意味着要对遇难者家属有所交代。这包括两个方面：一是赔偿，这发生在责任认定后，赔偿方是法律过失的过错方，要按照《国家赔偿法》的有关规定承担法律后果。二是补偿和抚慰，就算没有法律过失，但政府出于人道主义或维护社会稳定的考虑，对经济困难或其他特殊原因的家庭提供帮助。

　  经济观察网：今天披露的调查报告建议：“尽快制定出台本市大型群众性活动安全管理实施办法，加强对公共场所群众自发聚集活动管理，填补无组织群众活动的管理空白。”国内其他地方，是否也存在这一问题？

　　钟开斌：外滩拥挤踩踏事件是近年来原因极其特殊的一起公共安全责任事件，在全国几乎没有先例。事后反思，对城市公共安全管理要思考三个层面：第一，在工作措施层面，要推进城市大型活动的安全评估、风险沟通，建立跨区域、跨部门的应急联动机制；第二，在制度设计层面，现在的公共预案、专项预案考虑了校园踩踏事件、安全生产事故以及有组织的大型群众性活动，但对于群众自发的聚集活动，所在地政府如何履行公共安全管理的职责，以及事件发生后的调查工作规程、责任认定追究、遇难者家属赔偿补偿，相关法律法规要不并没有颁布，要不颁布后并没有明确规定。　今后需要进一步规范。第三，在思想认识层面，每一起责任事故（件）背后都存在安全意识淡薄的原因。各级政府及其领导干部对有组织的群众活动非常卖力、群防群控，发挥了“集中力量办大事”的体制优势，办得也很成功、很有序。但对无组织群众活动这些所谓“小事”，能不能也绷紧“安全”这根弦？能不能也踏踏实实做好？

     经济观察网：本网调查发现，踩踏事件发生当晚，上海地铁南京东路站并未如往年一样封站（过站不停车），为何调查报告未问责上海地铁相关负责人？

     钟开斌：按照我国的应急体系，地铁封站不封站、预警不预警，必须按照上级主管部门（如公安部门）的指令去执行。往年的情况是，公安部门做了风险评估，针对沿线的公共交通（如地铁、公交）制定预案，在某些时段，对某些站点进行封站。但去年底没有这样的要求。2015年新年倒计时活动的主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台，承办单位是黄浦区旅游局，它们跟公安部门、旅游部门、市政部门（管辖黄浦区外滩风景区管理办公室）、地铁部门，各自都不是一条线。现场一旦出现紧急情况，作为现场最高指挥官的黄浦区委书记、区长或者副区长兼区公安局长，有没有权力要求公共交通做出应急措施？这是要打问号的。相关规定并不特别明确。对此，调查报告呼吁：“"条块分割、条线分割、各自为政"依然是城市运行管理亟需破解的难题。要结合这起事件教训，近期抓紧组织修订本市突发事件应急联动处置暂行办法，进一步规范本市应急联动体制机制和响应程序，强化指挥协同，提升应急联动处置效能。”

     经济观察网：值得注意的是，调查报告除对踩踏事件进行责任认定，还提到，黄浦区委书记周伟、黄浦区长彭崧“事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响”。公款吃喝跟事件发生有因果联系吗？

     钟开斌：根据上海市纪委监察局出具的报告，当晚参与公款吃喝的官员人数比较多。其中，区委书记、区长对群众活动发生踩踏事件负有管理责任，因此在调查报告中一并给出处理建议，其他人则单独处理。由于调查报告还没有披露进一步的细节，很难说公款吃喝和踩踏事件有无因果联系。但是，调查报告指出，区委书记、区长“未严格落实中办、国办关于"严格执行24小时专人值班和领导带班制度"的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场”。可以由此推测，区委书记、区长由于在外公款吃喝，要不没有按规定带班，要不没有按规定安排别人带班。属于哪种情况，需要视当天领导值班表轮次而定。

     经济观察网：春节长假就要到了，随着各大景区人员流量大幅上涨，对于无组织的群众活动可能还会在其他地方重现。对此，您有何预警和呼吁？

    钟开斌：我总结了四句话：第一句是“想得到”。地方政府要有底线思维、逆向思维，全面开展风险评估，特别是在交叉地带、监管空白领域要考虑周全，对城市公共安全进行一次全面的“体检”。第二句是“出得去”。风险评估完成后，要对相关人群及时告知，区分预警等级（极高、高、中等），而且要给出明确的提示（如建议离开现场、返回家中等）—不仅要告知上海本地居民，还要告知外地游客、务工者及相关机构等。对超大人流的预警，上海的信息发布还是做了工作的，但沟通时点、对象、手段、效果评估确实有漏洞。第三句是“看得见”。随着风险不断聚集，安全隐患越来越大，信号越来越强烈，随时可能发生突发事件时，相关部门要捕捉信息，做出准确研判和应对。第四句是“顶得上”。突发事件发生后，相关部门的领导担当、力量投放、信息报告、机动队伍要跟得上。

     经济观察网：本网记者调查中发现，踩踏事件亲历幸存者表示，当晚接到上海市政府发布的预警信息时，人已经快到外滩，觉得再坐地铁空空而归不划算。另有遇难者父母表示，自己觉得子女长大了，在跨年夜去外滩也不用管了，甚至自己对跨年夜外滩的人员流量没有概念。

     钟开斌：抛开踩踏事件本身，广大游客、市民也要反思，面对大型群众性活动，除了政府责任，自己有没有做好自我风险评估和防范？有没有听从政府发布的安全预警？北京市政府有句口号说得很好：城市公共安全是“政府主责，市民主体”，这意味着，政府承担着兜底责任，但每一位市民都可以参与城市公共安全管理。

钟开斌   国家行政学院应急管理培训部副教授、中国民生研究院学术委员会特约研究员