高尚全：以法治开拓改革新历程

    高尚全：30年前的《中共中央关于经济体制改革的决定》，是我国第一个关键性、综合性的改革设计。邓小平所说的“新话”最主要的体现在提出了“社会主义商品经济”，提出了市场的概念，提出了实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能等十大内容，突破了理论上的长期困扰，使全党全国人民拨云见日，中国的社会主义经济建设犹如明珠一颗，尘尽光生。

    要知道，上个世纪70年代末至80年代初的改革虽然一度打破极“左”的禁锢，并开始对社会主义现代化建设的积极探索，但对社会主义建设到底应当怎么进行，应当确立一个怎么样的经济体制，并没有完整明确的目标和蓝图，在很长一段时间内，都是在实践当中通过不断的摸索、试错。目标的不明确，使得“左”的思想屡屡兴风作浪，干扰改革探索的步伐。《决定》深刻总结了新中国成立以来“左”倾错误造成的教训和“文革”结束后的社会主义建设的成败经验，摒弃教条，运用马克思主义的基本原理，结合中国的实际情况准确归纳了改革的性质和改革的任务，就是要在坚持社会主义制度的前提下，改革生产关系和上层建筑中对生产力发展不相适应的一系列相互联系的环节和方面，改革那些束缚生产力发展的具体管理制度。

    财新记者：这些“新”为什么会被看作“异端”？从后来的实践看，是不是“异端”？

    高尚全：以“商品经济”这个提法来说，当时是有很大争议的。当年，根据小平同志的意见，中央成立了文件起草领导小组。从1984年5月开始，组织了一些同志对文件的起草展开研究和酝酿。我参加了《决定》的起草工作。

    在起草过程中，我提出，改革就是要为迅速发展社会主义商品经济扫清道路。从我们改革试点的实践经验来看，什么时候我们比较注意发展商品经济了，什么时候经济就比较繁荣。哪个地方重视商品生产了，那个地方经济就比较有活力。这是我经过多次调查得出的结论。包括广东，就是因为先搞了商品经济，才有了活力，老百姓的日子就比较好过。所以，可以这样总结，在“只有社会主义可以救中国”这句话之外，还要加上一句“只有发展商品经济才能富中国”。但是，我的意见提出来以后，起草小组就有人不赞成把商品经济写入《决定》。主要担心是什么呢？害怕社会主义跟资本主义混同起来，怕变成资本主义。我认为，这种担心是没有必要的，为什么呢？第一，社会主义商品经济是在生产资料公有制为主体的条件下发展的，和资本主义是有区别的；第二，商品经济和计划经济并不是对立的，商品经济越发达，生产的社会化程度越高，就越需要在宏观上加以指导。

     我多次建议在《决定》草稿中写上“商品经济”的概念并阐明上述理由，但是，反对的同志认为，最多只能写上“商品生产”和“商品交换”。尽管反对的声音不小，持反对意见的同志的级别也比我高，但我坚持认为，既然有商品生产和商品交换，就必然有商品经济，所以写上是不会错的。在“商品经济”概念多次被否定的情况下，我建议以中国体改研究会和中国体改所的名义召开一次理论研讨会。1984年9月初，在北京西苑饭店召开了关于社会主义商品经济的理论研讨会。有近20位专家学者参加了会议。在会上，我首先提出，应明确提出社会主义商品经济的概念，这是当前改革要求在理论上的一个关键性突破。经过大家的讨论，会议很快就取得共识，提出了一些突破性观点：“商品经济是个必然的途径，和资本主义制度并无必然联系，不是资本主义的特有范畴”，“商品经济是社会主义经济发展的一个必经阶段”，“商品经济同计划经济不是对立的”。9月7日，我向中央提出对经济体制改革几个理论问题的看法，主要观点是：当前的经济体制改革要求在理论上有一个关键性的突破，这就是要明确提出“社会主义商品经济”的概念。现在，明确提出这个概念的条件已经成熟了。

     在起草《决定》第五稿后，草稿下发中央各个部门、各省市自治区征求意见，各个部门和地方都认真展开了讨论，并提出了修改意见。比如，当时国家体改委提出，文件在讲到过去的经济模式时，必须明确它是限制商品经济发展、排斥价值规律的。在讲到改革要建立新的模式的时候，应当明确提出我们的经济是社会主义商品经济，是建立在公有制基础上的有计划的商品经济。

     1984年7月，马洪组织社科院工经所的周叔莲和财贸所的张卓元等学者起草了《关于社会主义制度下我国商品经济的再探索》这篇文章。文章初稿完成后，分送中共中央、国务院领导同志和几位老同志看。几位老同志都同意马洪论述的观点。《关于社会主义制度下我国商品经济的再探索》一文从4个方面论述了为什么要把承认社会主义是商品经济作为搞活经济，推动社会生产力迅速发展的基础和前提。

     10月2日，耀邦同志主持文件起草领导小组开会，修改的主要内容如下：

     把原稿第四部分“改革计划体制，自觉运用价值规律”的题目，改为“建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济”。明确指出：改革计划体制，首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的传统观念。明确认识我们的社会主义计划经济是自觉依据和运用价值规律的计划经济，是公有制基础上的有计划的商品经济。商品经济的充分发展，是实现我国经济现代化和生产社会化不可逾越的阶段。

    《决定》在计划经济思想仍然根深蒂固的环境当中，用智慧的表达方式，在经济体制改革当中契入了足够分量的市场因素，不仅为当时的市场化改革获取了合法性，更为社会主义市场经济体制的改革目标的最终确立，埋下了重要的伏笔。

      从后来的实践看，这些当然不是什么“异端邪说”，而是根据城市经济进一步发展的内在要求和农村形势发展，对束缚生产力发展的体制机制做出的战略性突破。从十一届三中全会开始，党中央就明确社会主义现代化建设过程当中需要对自身体制不断进行改革完善，并将此作为党的一个重要的工作重心。

     此后，十四大提出 了“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。十四届三中全会确定了“社会主义市场经济就是要使市场在国家调控下发挥基础性作用”。

     十六届三中全会提出了“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十八届三中全会确定了“要使市场在资源配置中起决定性作用”。我们对市场经济的认识在不断深化。

     财新记者：《中共中央关于经济体制改革的决定》还有一个突破，提出了实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能，从政企职能分开的角度，提出了转变政府职能这个到目前为止仍然十分重要的改革命题，启动了转变政府职能这一长期的改革进程。在你看来，《决定》关于政府职能转变的“新话”“新”在何处？

     高尚全：在当时的认识水平下，根据当时的实践检验，《决定》归纳了政府机构的主要职责：制定经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制定资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业之间的发展计划和经济关系；部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；汇集和发布经济信息，掌握和运用经济调节手段；制定并监督执行经济法规；按规定的范围任免干部；管理对外经济技术交流和合作，等等。虽然这些总结在现在看来，政府管制的内容仍然过多，但是，在当时的条件下，能将政府职能从统辖一切事务缩小到《决议》表述的几个范畴，实在是一个了不起的进步。《决定》对政企分离的要求没有官话套话，而是十分明确地提出具体要求：实行政企职责分开以后，要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区。在推进这种改革的时候，有必要提出各城市的领导同志们注意，城市政府也必须实行政企职责分开，简政放权，不要重复过去那种主要依靠行政手段管理企业的老做法，以免造成新的条块分割。城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治，指导和促进企业的专业化协作、改组联合、技术改造和经营管理现代化，指导和促进物资和商品的合理流通，搞好文教、卫生、社会福利事业和各项服务事业，促进精神文明的建设和创造良好的社会风气，搞好社会治安。《决定》的朴实文风和切实要求，为转变政府职能这一重大历史性的改革命题作了极好的注脚。

     此后，转变政府职能一直是中央不断强调的改革任务，一直到十八届三中全会，对政府职能转变的要求，放到了“政府与市场”关系的角度做出了进一步的改革部署：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。也就是说，发挥市场的决定性作用，就必须排除政府对市场的过度干扰，同时又需要政府做好服务工作和保障工作，创造良好的市场环境并提供有效的社会保障。因此，以法律的形式界定政府与市场的边界，并用法律程序、法律规则矫正政府随时可能出现的越位、缺位和错位，就显得至为重要。

     财新记者：今年10月20日，十八届四中全会召开。弹指一挥间，从经济体制改革的战略性突破到今日的法治国家的建设，历史又到了一个关键点。从这30年改革取得的重大成就和有待解决的问题来看，现在又需要做哪些战略性的突破？

     高尚全：习近平同志指出，改革开放是当代中国发展进步的活力之源，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。30年来的改革开放所取得的重大成就，主要是体现在它推动我国实现或正在实现的五个方面的重大转变。

     第一，改革开放推动了“以阶级斗争为纲”向以经济建设为中心的转变。“解放思想、实事求是”作为改革开放的思想内核，为我国的发展进步提供了不竭的思想理论活力源泉。

     第二，改革开放推动了从计划经济向市场经济的转变。从计划经济转向社会主义市场经济，是我们党的伟大创举，为发展中国特色社会主义奠定了经济基础。

     第三，改革开放推动中国从闭关锁国转向全方位开放。改革推动了开放，开放也在倒逼改革。一些长期难以突破的顽疾在这个过程中被顺利克服，社会主义市场经济因而得到进一步完善，经济社会迸发出更大活力。

     第四，改革开放推动国家从人治走向法治。改革开放推动我国全面走向法治社会，必将进一步增强经济发展的活力。我们应该清醒地看到建设社会主义法治国家的任务非常繁重而艰巨，十八届四中全会对此作出了重要决策。

     第五，改革开放推动我国人民生活从贫穷落后转向小康。改革开放给人民生活带来巨大改善，全面建成小康社会的奋斗目标将一步步变为现实，极大地调动了人民群众投身中国特色社会主义建设的积极性、创造性，为我国的发展进步带来了无穷的活力。

     中国的改革虽然取得了举世瞩目的成就，但是，前期单边突进的改革遗留的问题越来越成为拖累经济社会进一步发展的障碍，而且，经过30多年的改革发展，随着生存型阶段向发展型阶段的转变，我国需求结构开始发生明显变化，新的需求和旧的体制的矛盾也日益凸显，新老问题同时并存，影响改革的深化。目前仍存在的矛盾有以下几个方面：

     一是经济发展方式转型与市场化改革不到位的矛盾。二是社会公共需求转型与公共产品供给短缺的矛盾。三是政府作用的发挥与政府自身建设和改革滞后的矛盾。四是依法治国的理念尚未能完全落实。

     解决这些问题，需要充分发挥市场决定资源配置的作用，正确发挥政府的作用，明晰政府与市场的不同职能，加强政府公共服务，以建设法治政府为导向，落实放权、限权、分权。