宋洪远：合理确定落户条件 谨防大城市人口失控

    由中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展研究会主办，中国新型城镇化产业联盟承办的“中国新型城镇化产业发展论坛暨中国新型城镇化产业联盟成立大会”于2014年10月26日在中国科技会堂隆重召开。农业部农村经济研究中心主任、中国民生研究院学术委员会副主任宋洪远发言表示，需协调推进新型城镇化与新农村建设，新型城镇化的核心是人的城镇化，重点是农民工的城镇化，要合理确定大城市的落户条件，严格控制大城市的人口，要在全国范围内实行居住证制度，但也要保证让转移人口能够融入城市、能够进入到城市来。

    宋洪远提到，依托大众城市推进农业转移人口市民化，需要城市出力。城市化过程简单说就是由乡村农业社会向城市工业社会转变，在这个转变过程，无论产业、人口、就业、资本还是其他要素都需要一个集中过程。从当前情况来看，这个过程需要重点关注并解决两个问题，第一个问题是深化城镇户籍管理，要把户口管理城乡一体化。原则就是四句话“全面放开中小城市和小城镇的户口，有序放开中等城市的户口，合理确定大城市的落户条件，严格控制大城市的人口”。另外一个重要问题是要推进城镇基本公共服务全覆盖。要把过去城市的基本公共服务由户籍人口扩大到常住人口。比如就业准入问题，住房问题，就业社会保障制度。

    以下为文字实录：

    宋洪远：谢谢主持人，大家上午好。今天上午借这个机会以协调推进新型城镇化与新农村建设和大家做交流。我想和大家交流三个问题，第一个问题，为什么要把新型城镇化和新农村建设协调推进。我想有这样两点基本理由。第一点，我们要全面建成小康社会，全面建成小康社会的一个基本就是推进城乡发展一体化，城乡发展一体化就是城乡发展一样化，这两个单元、通用形态是要保留的，但是在公共服务、基础设施和基本产业上是要一体的。这就需要城镇化过程中把新型城镇化和新农村建设协同推进。第二个问题，从全面推进现代化角度来看，全面推进现代化还包括了四化，工业化、信息化、城镇化和农业现代化。这就需要在全面推进现代化过程中把新型城镇化和农业现代化协调发展。城市单元主要是工业产业，农业产业在什么地方？在农村。所以要全面推进农业现代化、全面推进现代化就需要推动新农村建设、推进农业现代化。协调推进新型城镇化与新农村建设是全面建成小康社会，进而接近全面现代化的一个客观要求。

    它也是推进新型城镇化的自身要求。新型城镇化的核心是人的城镇化，重点是农民工的城镇化。农民工转移就业结构就可以看出，光靠城镇化不能完成农民工市民化问题。2012年全国的农民工2.62亿人，2.62亿人有三个结构：外出就业农民工占62.2%，在县城以下也就是当地就业的农民工占37.8%，其中外出就业农民工里又有20.7%是举家迁出的。通过这个结构可以看出，如果仅仅依托城市推进城镇化来解决农业转移人口的市民化问题，只能解决62.2%的人，一定有20.7%不需要解决。外还有37.8%的农民工没有进城他在县城以下就业，这就需要推进新农村建设，需要在村镇下的单元推进城镇化才能解决农民工市民化问题。另一个角度看，推进新农村建设也是推进新型城镇化的另一个要求。新型城镇化首先要求要优化城镇布局和结构，要提高城镇化的质量和水平。这就需要大中小城市协调发展。光发展大的，不发展小的，就不能形成很好的城镇化体系，不能很好优化城镇化结构，同时城镇化的质量也很难提高。推进新农村建设也是新型城镇化的要求。

     概括起来说推进新型城镇化，无论是从促进农业转移人口市民化，还是从优化城镇化结构和布局的角度来看都需要推进新农村建设。这是第一点要交流的，就是说必须协调推进新型城镇化与新农村建设。

     第二，怎么样协调推进，就需要两线作战、两头统抓、两头推进。

     怎么样依托大众城市推进农业转移人口市民化，就是城市这一头。城市化过程简单说就是由乡村农业社会向城市工业社会转变，这个工业是狭义的工业。在这个转变过程，无论产业、人口、就业、资本还是其他要素都需要一个集中过程，最终表现是人口的城市化比例。要推进城镇化首先要解决人的问题，要解决农业转移人口市民化问题。怎么解决这个问题？从当前情况来看，重点关注解决两三个问题，第一个问题是深化城镇户籍管理，要把我们的户口管理城乡一体化。为此，中央城镇化工作会议提出的《国家新型城镇化规划》以及很多的文件都讲到了。原则就是四句话“全面放开中小城市和小城镇的户口，有序放开中等城市的户口，合理确定大城市的落户条件，严格控制大城市的人口”，新型城镇化规划和户籍制度管理改革意见都是按照这四句话原则要求的。我们要通过户籍制度改革促进农业转移人口市民化，也就是要解决62.2%人的问题，解决1亿人的城镇化问题。意见已经很清楚了，一是全国实行居住证制度，另一个是要让转移人口能够融入城市、能够进入到城市来，目前已经是按照户籍改革制度意见来推进，政策落到实处就基本可以解决第一个问题，就是户籍管理制度的问题。

      还有一个重要问题，要推进城镇基本公共服务全覆盖。要把过去城市的基本公共服务由户籍人口扩大到常住人口。这就要算一个账。按照城镇化规划提出的数据，2013年我们国家的常住人口的城镇化率53.7%，户籍人口城镇化率36%。53.7-36就是说常住人口不是户籍人口，刚才讲40%多要进城落户，下一步就是把现在城镇常住人口的公共服务向这部分人全覆盖。这里主要包括几个方面的问题：一是就业准入问题。不能人家来了，一说招工还老你说农民工，就业有歧视，这不行。二是住房问题，人家来了住不下，不行，就要住房改革。现在提保障性住房扩面，规划纲要提到三类住房都要向农民工覆盖，所以住房保障制度也非常重要。三是就业社会保障制度。我们常说三保，最低生活保险、医疗保险、养老保险，这三个保障是最基本的社会保障。在水平上、标准上，依据可报销的费用要扩面，要一致起来。这个也不容易。这是社会保障制度方面。一个户籍制度改革加上就业制度、住房制度、社会保障制度，就实现城市居民基本公共服务全覆盖。

     要促进农业转移人口市民化，就是要建立新的推进城镇化的机制。比如说管理体制，农民工一进来有很多的社会管理，我们的城市就要覆盖，而且要提供公共服务，比如说计划生育、医疗保健、社区体检，有时候农民工因病返乡、因病返贫了，比如说治安，不能说农民工聚集区一报警没有人去，北京有一个村，本村人口只有几千人，这个村里居住几万人，大家可以想象那个环境、那个状态，一旦出现火灾无法想象，所以很多社会管理和社会服务一定也要向农民工转移。

     第二个机制就是投资。现在主要依靠土地，就是土地财政。一方面我们提出转移支付的财政资金要和城市转移人口挂钩。再一个我们要新机制，比如说公共物品，在公共物品的类型和提供上要均等，但是实际公共产品的生产是市场来做的。在真正用地建设上还是要推进市场化机制。

     管理机制。现在推出了新城镇新体制。比如说决定文件提出要把有条件的县改为市。县作为一个行政单元，一般来讲包括很多机构编制。我们的一条路是一线作战，要以城市为依托，促进农业转移人口市民化。以城市为依托，促进农业转移人口市民化推进新型城镇化要抓三件事儿：深化户籍制度改革、扩大基本公共服务全覆盖、改革创新城市管理体制和城镇化管理机制。

     新农村建设。要以村镇为依托，促进农民就地城镇化。怎么样以村镇为依托，促进农民就地城镇化呢？主要有几个事情。第一，要促进镇、村的经济发展、产业发展。我们这个论坛“城镇化产业发展论坛”，产业是依托，没有产业就没有就业，没有就业人就进不来，所以产业是非常重要的平台。我们以村镇为依托，促进农民就地城镇化，首先要发展产业经济。在县域经济中通过调结构、转移升级、培育市场主体，通过培育企业发展产业。有了产业当地的转移人口就可以有就业岗位，就不仅仅干农业。同时农业也要转型、也要深化。比如种植业的结构，从现在来看很多产品供求关系有变化，而且出现了资源约束增强、生产成本上升、农产品价格倒挂的情况。现在很多农产品价格高于国际市场，包括大宗商品。我们要通过调整产业结构提高农业的自身竞争力和综合效益。另一方面，比如说农产品仅仅从生产角度看赚不了钱，问题在于不同的农产品有不同的功能，而且它的产业链和价值链很长。比如粮食作物小麦和玉米，企业经营少产业化经营程度低，但是我们的玉米和大豆，企业经营多产业化经营程度高。因为什么？因为产业链越长价值链越宽，所以可以通过延伸产业链和扩增价值链实现增值增收。

     不仅是农产品生产，流通、贮藏、加工这些产业，还有为农业生产服务的服务业。我们不仅自身要延长产业链，还有服务业。世界各国的经营模式基本这样，无论是欧美农场还是东亚专业农户，产前的投入、产后的环节，很多为这个农业产业链上服务。比如产前肥料、农药、农膜、农机、种子都需要企业服务。产后的储藏、运输、加工，而且可以不停地延伸产业链。这就是农村的产业发展，一方面发展工业、服务业，另一方面农业自身也要随着转型升级和城镇现代化来解决37.8%人的就业问题。这是这条路径的第一点，要通过产业的升级为农民就地城镇化解决就业机会。

     第二，以村镇为依托推进农民工就地城镇化。只要把城镇的公共服务，特别是公共资源要向农村配置，要向农村延伸。如果说第一点是要通过城市的发展带动农村的发展，这就叫产业带动。第二个就是要公共服务延伸。比如说有一些小县城，有的县级市、有的小城镇，生活环境条件相当好，为什么不愿意去呢？因为公共服务跟不上。我的孩子想上学没有好学校，我有病没有好医院，我老了没有敬老院，等等一系列的公共服务它没有。城市的基本公共服务向农村扩散，向农村延伸，公共资源配置要在这个领域做文章。美国大学有多少在特大城市呢？并不多。好的学校都在一些镇。我们的“985”、“211”都在省会城市，这么好的资源我们向下延伸，那那个地方就发展起来。我想一个清华大学去了一个县级市，肯定这个城市会发展起来。哈佛大学在什么地方？可能很少人能说起来。在美国剑桥镇。两个剑桥因为美国有哈佛大学，英国有剑桥大学。

    我们看北京三甲医院基本上都是在三环内，你在郊区住，我看病就要回来。一是涉及到报销，另外是就近的地方没有。再说敬老，彭主任在浙江找了一个很好的小城镇，条件非常好，说我要到那儿养老去了。但是后面很多服务遇到的事儿还是要回到北京，其实城市的公共服务向农村延伸也是一个很大的问题。我们开玩笑说，我们的规划都在地图上看的，多少学校在城市、多少城市在城市、多少医院在城市、多少敬老院，我们怎么配置。所以这是一个公共服务延伸的问题要推进新型城镇化的发展。

     第三，推进新型城镇化在机制上还有很多创新。大家看看全国有很多大村强村，是不是城镇化了？比如华西村，我们分析他们城镇化过程中是村企互动、产城融合，绝没有生产能力过剩，是市场主导，村企互动，产城融合。比如说人家搞城镇化也没有要政府钱，科教文卫保都是人家自己搞的。

    新型城镇化还有一个，实际上这几年村镇结构的变化就在城镇化。根据统计，1990年全国乡镇个数为5.5万，到2012年上全国乡镇个数减少到3.3万个。2.2万个乡镇没有了，就是“城镇化”了。有的升格变镇，有的变市了。另一个数据，1990年全国74万个村民委员会，2012年只有59万个。又有十几万个村民委员会没有了，这里有人为推动因素也有城镇化自身内在因素。实际上村镇城镇化的路子，现实生活中就在走。

     我们推进新型城镇化最主要的和推进新农村建设协调推进。今天上午就这个问题做了三点交流，第一协调推进新型城镇化与新农村建设既是全面建成小康社会、全面推进现代化的总要求，又是促进农业转移人口市民化进，优化城镇化布局结构的客观要求。既然这样就要以城市为依托促进农业转移人口市民化，解决62.2%中的42.1%的农业转移人口市民化，也就是到2020年我们解决1亿的市民化问题，要通过深化改革，推进基本公共服务全覆盖来建设。另一条路径以村镇为依托，促进农民就地城镇化。这个问题要解决，要发展县域经济，促进产业发展，促进产业转型升级，解决就地城镇化的就业问题。要让城镇的公共服务、基础设施往农村扩散和延伸，有的地方给他一条路就发展起来了。第三，实际上村镇城镇化自己就有很多创新，而且还有利于新型城镇化的要求。比如说在推进新型城镇化中提出，要依托现有山水脉络等独特风光让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。所以另一条也非常重要。同时有一个建议，我们要推进新型城镇化，既要让符合条件的镇改市，还要给符合条件的村给镇的管理体制。很多大村镇就是因为有一条，我的层级低，我的警察、公安人员比较累，最后出现了警察双轨制，一个乡一个派出所几个人，几十万人的镇是多少人。

宋洪远  农业部农村经济研究中心主任、中国民生研究院学术委员会副主任