戴焰军：要把党的群众工作常态化

      面对社会转型和党的历史方位变化带来的各种新情况，党的群众工作如何适应完善国家治理体系和增强国家治理能力的需要，如何适应社会主义市场经济发展和社会主义现代化建设要求，如何更好地为实现党的中心任务和推进党的整个事业发展提供更为有力的保障，再一次成为人们关注的焦点。目前全党开展的群众路线教育实践活动，进一步提高了全党对群众工作的认识，正在逐步探索形成党的群众工作的新经验，在这个基础上如何进一步提高党的群众工作的制度化水平，健全完善党的群众工作的常态化机制，是我们下一步需要下功夫解决的重要问题。

     要向法制化制度化规范化迈进

     密切联系群众，是中国共产党最大的政治优势。在长期的历史发展过程中，中国共产党把马克思主义群众观点和群众工作理论与中国革命、建设和改革开放的实际相结合，不断推进群众工作实践发展和理论创新，并通过行之有效的群众工作，为党的整个事业的发展和成功提供了最重要的保障。中国共产党的群众工作在历史发展的每个时期之所以能够成功，一个很重要的原因就在于党从每一历史时期的实际要求出发不断转变群众工作观念，改进群众工作方法，丰富群众工作内涵，推进群众工作创新。

     新形势下，党的群众工作的常态化机制，是执政党群众工作的本质要求。因为同革命时期比较，发生了下面三个方面的变化。

     一是党的任务发生了变化。过去党是组织动员人民群众通过阶级斗争的手段破坏一个旧世界，执政以后要领导人民发展社会经济文化等各项事业，建设一个新世界。而建设新世界，必须有系统严密的法规制度，必须在一切工作中体现制度化、规范化的要求。

    二是党实现人民利益的途径和方式发生了变化。革命时期作为一个为人民谋利益的党，主要是通过剥夺有产阶级以满足穷苦大众的方式来体现党为人民谋利益的要求，如打土豪、分田地，就是我们在农村实现广大穷苦农民利益的主要途径。执政以后，特别是社会主义制度建立以后，党则要通过领导广大人民群众发展社会经济的办法来实现人民的富裕幸福。发展经济，就必须有管理社会经济和管理各项社会事业的能力，必须建立保障社会经济健康发展的秩序。

    三是党和广大人民群众的关系发生了变化。革命时期，党领导人民致力于推翻旧的政权，颠覆旧的秩序，共同面对着当时社会的统治者和旧政权的维护者。执政以后，党领导人民建立了新的政权和新的秩序，党本身成为执政者，党的组织和广大干部成为社会的管理者和新秩序的维护者。尽管我们所建立的政权是人民当家作主的政权，我们维持的秩序是要实现人民利益的秩序，和旧制度旧秩序有着根本的不同，但管理和被管理、领导和被领导这样一个在任何情况下都存在的关系是不可避免的。特别是在社会发展的一定阶段，当国家治理的能力和水平还不能完全适应经济社会发展的要求与广大人民群众的需要，不能达到理想状态时，管理和被管理、领导和被领导之间的矛盾就会以各种形式表现出来。

    基于这些方面的不同，执政党处理党群关系、做群众工作的方式方法与过去革命时期也就必然有所不同。简单地说，革命时期的群众工作是党所领导的革命工作的组成部分，它必须与当时革命运动的整体特征和要求相适应；执政时期的群众工作是党所领导的经济社会建设工作的组成部分，它必须与现代经济社会发展的整体特征和要求相适应。而现代经济社会发展的整体特征和要求就是法制化、制度化、规范化。所以群众工作也必须适应这种要求，不断健全完善常态化机制，进入法制化、制度化、规范化状态。

    要完善利益诉求群众参与机制

    执政60多年来，特别是改革开放30多年来，应该说我们党的群众工作根据党的历史方位的变化在不断调整，并且取得了很大的成绩。也正是因为这样，我们党才能够在这样一个长期的历史进程中，在面对各种困难和曲折的情况下，团结广大人民群众取得各项事业的成功。然而，我们也需要清醒地认识到，在当前新的形势下，我们党的群众工作还有很多不能适应党的整个事业发展要求的地方。而这中间主要的一个问题，就是群众工作的常态化机制尚不够健全和完善。

    其一，党的群众工作还没有完全纳入常态化的社会治理体系之中。很多群众利益的实现和群众诉求的满足，不是通过正常的制度化途径来实现，而是通过领导批示、组织关怀、政府送温暖等途径来实现，尽管这也密切了党群关系，满足了群众要求，但因为有些做法没有形成制度，工作的成效常常取决于领导的素质和能力，具有很大的不确定性。

    其二，党的群众工作还没有完全纳入法制化轨道，群众反映的各种问题，常常不是也很难通过正常的法治途径来实现，“信”访不“信”法的现象在一些地方严重存在。这一方面是我们一些领域的法制本身还不够健全，存在司法不公等问题，我们在一些法规制度和政策的规定上不够严谨明晰，在干部的考核方面一些指标的提出过于表面化。另一方面是我们有的领导在处理一些问题时法制观念不强，以权代法、以言代法，在群众中造成权大于法的印象。

    其三，在各种重大问题决策中广大群众的参与程度不够。毛泽东当年在延安和黄炎培先生谈到让人民监督政府，是他对未来人民当家作主的构想，也是执政党群众工作的一个根本要求。这些年来，人民群众有序政治参与越来越多地出现在我们党的各种文件中，本身就说明我们党已经越来越重视这个问题。但在实践中怎么样在各个层面更好地实现广大人民群众的有序参与，依然是我们需要在制度设计和制定中进一步解决的问题。干部深入实际广泛听取群众意见，是我们的一个传统，对于我们制定正确决策，体现广大人民群众根本利益具有重要意义，而群众有序参与，同样具有这种意义。特别是后者对于推进党的群众工作的制度化更具有根本意义。

    整体思考健全制度体系

    健全党的群众工作的常态化机制，是一个过程，不可能一蹴而就。在这次全党群众路线教育实践活动中，党中央和习近平总书记一再强调制度化这个根本问题，而且就党的群众工作的制度化提出了很多明确的要求。根据这些要求，各地在群众路线教育实践活动中也从本地区、本部门实际出发，建立了很多新的制度。深入领会党中央和习近平总书记讲话精神，考察各地建立党的群众工作制度的实践，学习我们党在长期历史过程中积累的群众工作丰富经验，当前建立党的群众工作常态化机制应当从以下几个方面展开。

    首先，提高党的群众工作制度化水平，需要我们在党的群众工作方面转变思维方式，改变思想观念。我们党的群众工作优势，是在革命战争年代就形成的。对于历史上党的群众工作的很多宝贵经验，我们必须继承发扬。但是，我们同时也要看到，这些经验在一定程度上的局限性，不能简单地照搬。一方面，那个时候，条件不允许我们在国家制度和社会制度各个层面体现我们党的群众工作主张，变化多端的外部环境，使得我们只能以各种灵活机动、形式多样的活动方式来做群众工作，只能在方法层面上下功夫，很难形成系统、稳定、全面的党的群众工作法规制度。另一方面，那个时候，因为我们面临着巨大的生存压力，每一个在实际工作中的党员干部、甚至每一个革命队伍中的同志都能明显地感觉到这种压力，都很容易接受并实践密切联系群众的理论和要求。但今天，以上情况已发生了根本改变。作为执政党，我们有充分的条件把对党的群众工作的要求更多地通过国家法律和社会管理制度的形式体现出来，而且从国家治理的要求来看，从保障群众根本权益的长期性和稳定性要求来看，也必须这样去做。加上对我们党员干部来说，革命战争年代那种时刻都能感受到的直接生存压力没有了，要求大家密切联系群众，除了思想教育以外，也必须有制度约束。所以，我们做群众工作的思维方式和思想观念，需要从新的实际出发进行转变。

    其次，对于党的群众工作传统优势，需要从制度层面不断丰富、发展、完善。中国共产党在历史上形成的群众工作传统是非常宝贵的，特别是在群众工作方法艺术方面，很多都对我们今天做好新形势下的群众工作有直接的借鉴和应用价值。但是，我们在继承这样一个传统优势时，更需要从新的实际出发从制度层面不断给予丰富和发展。例如对群众利益的满足，我们需要更多地通过制定不同的社会利益分配调节法规制度来满足群众的利益，包括各种社会分配、社会保障、社会福利、社会救助、社会服务等等，都需要把它们纳入正常的制度轨道，尽量减少那种临时性、随意性的送温暖之类的活动；再如群众教育，我们需要有长远的、系统的、目标明晰的教育规划，并用法规的形式把其内容、方式等稳定下来，在实践中长期坚持，一以贯之，不能因人而异，因时而异，不能只靠搞活动的方式来进行群众教育，更不能在教育的内容和形式上因领导的变动而随时变动，打一枪换一个地方；还如对各种社会矛盾的处理和各种群众实际问题的解决，我们需要不断推进法治建设，依法办事，并形成各种协调处理民间纠纷的长效机制，克服目前存在的以权代法、以言代法，有法不依、有法难循，“信”访不“信”法的现象。

    再次，我们要把党的群众工作纳入到整个国家治理体系的完善和治理水平的提高这一总目标下，通盘考虑和设计。现在党的群众工作方面存在的许多新问题，实际上是我们整个国家在完善市场经济制度过程中，在向现代化迈进过程中出现的社会问题。之所以出现这些问题，很多时候都是因为我们具体层面的国家和社会治理制度和治理能力还不能完全适应迅速发展的社会实践要求。如社会利益格局变化、社会组织形式变化、人们思想观念变化、信息技术发展等因素，都对我们党的群众工作提出新的要求和挑战。对于这些问题，如果我们就事论事，不从整个国家治理水平和治理能力的提高这一战略角度来通盘考虑和整体思考，寄希望于通过一些具体方法的改进来解决问题，肯定是不行的。而从这样一个高度来思考当前党的群众工作问题，我们就要在坚持完善中国特色社会主义制度的基本前提之下，从经济、政治、文化、社会、生态、党的建设的各方面的制度改革入手，逐步在各个方面形成更能够与群众各种利益要求相适应的、更有利于调动群众积极性和创造性的、更能够正确规范群众各种行为并引导群众积极向上的、更有利于密切党和人民群众关系的制度体系。

戴焰军  中央党校党建教研部副主任、教授，中国民生研究院学术委员会副主任