马晓河：从国家战略层面推进京津冀一体化发展

     目前，北京、天津、河北三地（京津冀）区域面积占全国19%，人口占全国8%，所创造的国内生产总值占全国的11.1%。未来，京津冀将是我国最具增长潜力的新兴增长极，也是打造世界级城市群的理想区域。

     一、京津冀一体化的战略定位

    基于京津冀目前存在的问题和未来发展潜力，习近平总书记提出要从国家战略高度考虑京津冀一体化。如果能有效解决京津冀存在的上述问题，这里将成为未来中国推行新型城镇化的典范。

    作者理解，今后京津冀一体化的目标是：要素在三地之间自由流动，基础设施和公共服务区内同城化，产业协调共赢，经济社会融合发展。但在现有体制下，达到这几个方面的目标还有许多工作要做。首要工作任务是，必须对京津冀地区发展进行功能定位，对此可以从以下四个方面进行战略思考。

     第一，将京津冀地区打造成为中国一个最具活力的经济增长极。这里有11亿人口，覆盖185万平方公里，有两个超级特大城市，还有一批大中城市。如果能通过统筹规划，协同发展，完全有可能发展成为基础设施一体相连、公共服务互开相通、产业分工合作、生态环境优美的一个区域经济协同发展的增长极。第二，将京津冀地区培育成为中国最具增长潜力的世界级城市群。京津冀地区是我国京哈、京广大通道上的一个重要枢纽，这里一个典型特征就是双核城市，在双核城市周围周围拥有十几个大中城市，还有一批小城镇，目前城镇集聚着6347万人，是目前我国几个城市群中较大的城市群之一。今后如果我国经济社会发展能达到发达的高收入国家平均水平，京津冀地区城镇化率达到80%以上，这里的城镇人口将有可能超过8000万人。因此，一定要在这里实施大中小城市和小城镇协调发展战略，推进两大城市功能向周边辐射转移，增强中小城市和小城镇的承载力，将京津周边的城市建设得跟北京、天津一样好，以此吸引京津的人口和产业向外转移。第三，创建创新型示范区和产业发展协同区。京津冀地区有三多：大学校园多、研发机构多、科技人才多，这里应该充分发挥三多优势，改革科研体制，搭建创新平台，构建自主创新体系，建立创新激励机制，设立科技创新专项，推行重大科技项目推广示范工程。同时，引导和支持产学研结合，利用本地科技优势，在三地开展产业分工合作工程，对传统产业进行现代化改造，走高端化、信息化、低碳化之路，改造产业工艺流程，发展中高端产品和中高端零部件，打造一批高端制造产业集群，提升京津冀地区的产业层次，推进产业结构调整升级。

      还有，这里既有几千年历史文明沉淀，又是世界现代文化科技交流重要地区，还是国内外航空门户、港口、铁路、公路交通枢纽。因此，京津冀应充分利用这些资源，将这里建设成为全国最主要的文化交流中心、东北亚和中国重要的立体交通枢纽和现代化的物流中心地带。

      二、京津冀地区的空间布局与三地功能配置

     在空间布局上，京津冀地区要注意双核城市布局特点，合理调配公共资源，提高城市群中北京和天津两核的功能作用，北京和天津不能过度、过快扩张，要兼顾周边城市的发展，一些城市功能可以向周边转移，让周边城市在京津冀城市群中发挥更多作用。另一方面，要加强两大城市周边城镇的功能建设，提高周边圈层承接京津人口和产业疏散转移的能力，分解京津特大城市产生的各种压力。为此，沿京津周边要培育若干个现代化城市和新增长极，在双核城市周边形成一个极具活力、高度开放的城镇群落。京津冀都市圈，是2+9？还是2+11？按照传统规划是2+9：北京、天津，加上保定、廊坊、石家庄、衡水、沧州、秦皇岛、唐山、承德、张家口。但我认为，要从市场半径和京津冀地区之间的关系来看，邯郸和邢台应该纳入到京津冀圈里面，形成2+11的模式，使京津冀的圈层扩大，城市纵深延长。

     在具体空间布局和功能配置分三个层面。一是北京。北京是天然的政治文化中心，世界著名的文化古都，也是世界级的国际化大都市。在产业功能定位上，北京跟其他城市也不一样。应该是高新技术产业聚集区，技术研发、孵化、示范；金融、商贸、信息服务、文化会展旅游、高端性现代服务业；国际航空门户、铁路公路是交通枢纽。北京应该向周边转移一批加工制造业和传统服务业，甚至可以将一些人居生活区转移到周边城市地区。

     天津是北方经济中心和历史文化名城，现代装备制造业，天津的电子信息、汽车、医药化工、新能源、环境设备这些方面是有比较优势的。天津可以作为北京的研发转化基地，北方的交通重要枢纽、传统和现代服务业。天津也应该向周边转移一批中低端加工制造业，也可以将一些人居生活区转移到周边地区。

     河北的产业功能定位是，先进制造业、原材料加工、机械装备、能源储备和调运基地；双核城市的后备发展空间，包括人口疏散和产业转移基地、生态屏障、科技转化基地，北京和天津的休闲度假基地，农产品生产加工基地。在空间布局上，北京、天津的北部一定发展绿色经济，构建绿色生态经济带，在北京—廊坊—天津一带，严禁发展高耗能、高排放产业，打造京津高科技产业带，在北京—保定—石家庄这一带发展先进制造业，形成中高端制造产业带。南部地区邯郸—邢台-衡水-沧州一带，打造先进制造业基地，在秦皇岛-唐山-滨海新区-黄骅港沿海一带重点发展高加工度产业和现代重化工产业。

     如果这样的设想能实现，会形成三个作用。一是减轻城市群的环境资源压力，在最大的空间上配置要素，释放城市的环境压力，同时又使京津城市功能向周边辐射，形成环境友好型地区。二是可以优化京津冀地区之间的公共资源和产业资源配置，形成分工合作、优势互补、协同发展的格局。三是形成一个现代化的城市群，就是2+11，在环渤海地区打造成新型城镇化示范区。

     三、实现京津冀一体化发展的主要对策

     实现京津冀一体化必须建立三地协调机制，将基础设施和公共服务一体化、产业协同发展、加快周边城市体制改革和城市功能建设、统筹治理大气污染和产能过剩等问题作为重点采取有效措施进行推进。第一，建立三地协调机制。要打破“一亩三分地”思维，京津冀在三地之间可以建立一个协调机构，由国家领导人挂帅，三市省领导人为主要成员，下设办公室，赋予协调机构议事、规划、决策、部分政策执行功能。设立京津冀一体化发展基金，每年可从各市省的GDP总量中提取一定比例资金，组成发展基金，这些资金主要用于三地之间公共设施、公共服务一体化建设，如机场、车站、轻轨、公路、天然气、通讯、供水排污管道建设等，还有地区间的生态补偿和援助帮扶。第二，构建一体化的基础设施和公共服务体系。京津冀城市群一体化，首先要实现公共服务和基础设施同城化，一方面要将北京、天津同周边城市用快速、高速铁路连接起来，形成半小时和一小时通行圈，另一方面缩小京津冀内部公共设施和公共服务差距，实现标准统一，质量同质。北京的路和河北的路是没有差别的，北京的管网跟河北的管网质量是一样的。在保定住和在北京住的生活质量也是同质的，出行、用水、用气、看病、上网都很方便。如此，人口不但不会向北京、天津聚集，还会向周边流动。这是分散人口、优化资源配置、产业转移的最根本问题。第三，三地产业要合理分工，实施差异化发展。北京和天津要坚决向周边转移一批产业。不适合的产业一定要转移，不要觉得这一块有GDP，转移了就损失了。北京和天津的重加工的零部件、一般加工制造业、化工、传统服务业应该尽快向周边转移。一些农副产品加工业，包括几十万头猪、几十万头牛的大型养殖场等，都不应该在城市郊区附近。河北要淘汰一批高耗能、高排放的落后产能，承接一批京津转移过来的先进制造业和服务业。第四，京津周边城市要加快改革和城市建设，不断提高承接人口疏散和产业转移的能力。一是加快城市基础设施建设，提高路水气网房（保障房）供给能力，二是加快户籍制度和社会保障制度改革，放宽外来人口特别是在京津有稳定工作、有稳定收入，达到一定年限的，优先落户周边城市，并享受同当地市民同等社会保障和公共服务。三是搞好社会服务业，增强外来人口的吸引力，四是办好产业园区，按功能定位积极承接京津的转移高端制造的加工制造环节、物流集散、商贸服务等产业。甚至也可以吸引两市教育、卫生机构的部分功能疏散落户周边城市。第五，要坚决统筹治污，加强大气污染和产能过剩的治理。北京和天津一定要支持和补贴河北淘汰落后产能。在这次治理大气污染行动中，河北淘汰落后过剩产能付出的代价相对较大，但受益较大的京津两市。比如到2017年，河北要淘汰6000万吨钢铁、6100多万吨水泥和3000多万标箱平板玻璃、4000万吨燃煤的生产能力。这些产能淘汰是必须的，但淘汰这些产业会带来了几十万人的失业，几百亿的财税收入减少，几千亿的GDP消失。这些损失靠河北来支撑恐怕有失公平，这些损失应由三地共担。因为环境是外部负效应，应对负效应人人有份。今后，要想继续加大淘汰落后过剩产能力度，必须在三地建立共同行动方案和协调补偿机制，明确生态红线，合理划分生产空间、生活空间和生态空间，实现经济、社会、文化、生态和谐发展、友好发展、绿色发展。

马晓河  国家发改委宏观经济研究院副院长、研究员，中国民生研究院学术委员会副主任