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新一届中共中央和政府施政后的第一个“一号文件”在春节假期前面世，聚焦三农传统不改。这也是新世纪以来第11个以三农为主题的“一号文件”。
这份题为“《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》”的文件对三农工作做了全面部署，涵盖粮食安全、农业支持保护制度、发展可持续农业、土地改革、构建新型农业经营体系、农村金融、城乡发展一体化、乡村治理八大领域，被视为新一届领导在三农领域的初步施政方略。
那么，如何理解今年“一号文件”的背景、主题、内涵？文件传递了哪些重要的政策信息？政策措施有哪些突破之处？财新记者日前专访了“一号文件”起草组成员、农业部农村经济研究中心主任宋洪远。
记者：今年“一号文件”的总体思路是什么？提出的背景是什么？
宋洪远：与往年不同，今年文件的主题是“全面深化农村改革加快推进农业现代化”，包括两方面内容——“全面深化农村改革”以及“加快推进农业现代化”。这是一份在三农领域全面落实中共十八大和十八届三中全会精神和政策要求的文件。其中，全面深化改革是路径，推进农业现代化是目标。
文件的导言部分非常重要，系统回答了这两方面如何推进的思路和要求。
在全面深化改革上，提出四个总体要求，即要坚持社会主义市场经济改革方向，处理好政府和市场的关系，这是三中全会的一个总体精神，必然要体现在三农领域；要鼓励探索创新，在明确底线的前提下，支持地方先行先试；要因地制宜、循序渐进，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排；要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
这次改革部署的一个重要特点是给了地方很大的空间。十八大以来对顶层设计的强调是必须的，正当其时，但是在现实操作中，一些部门因强调顶层设计收权，在一定程度上抑制了地方的创造性。这次文件在导言里明确提出来，“在明确底线的前提下，支持地方先行先试”。这个理念在文件中有多处体现。
我认为，在改革探索上，中央部门应该着眼于把方向、管大局，顶层设计不要设计具体的途径、办法，而是提出问题让地方根据实际去探索。但中央部门要做好督导，要评估地方的工作。具体的改革路径可以是，中央允许、部门放权、地方实践、总结经验。中央允许后，部门一定要放权，不然改革是做不起来的。
“允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排”也是重要特点。中国地区差异、经济社会发展水平差异明显，不能采取一刀切的方式。但对不同改革应做出一定区分，土地制度改革、户籍制度改革等，需要一定的统一性。
加快推进农业现代化方面，文件提出“四个坚持、三个依靠、一条路子”。“四个坚持”是，坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成，实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾，加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补。“三个依靠”是，要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品。文件对什么是中国特色新型农业现代化道路首次做出了概括，明确了其内涵，即“生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续”。
值得注意的是，文件对发展“优质安全农产品”的强调。习近平总书记非常重视食品安全问题，在去年12月召开的中央农村工作会议上，他把能不能在食品安全上给老百姓一个满意交代，上升到了执政能力的高度。
记者：文件提出的“明确底线”，这个底线是指什么？
宋洪远：这是作为全面深化农村改革一个总体思路提出的，是一个方法论。习近平总书记在十八届三中全会上，非常强调底线思维，改革不能没条件、没边界、没前提。
我理解，中央指的底线应该包括保障粮食安全，“谷物基本自给、口粮绝对安全”；坚守耕地红线；承包权属于农民；不改变农村土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经济制度等。
记者：这次中央提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，舆论讨论很多，也有一些不同的理解。能否具体解释一下这个战略的内涵？
宋洪远：这是中央第一次更加明确、更加系统地提出新形势下的国家粮食安全战略。
而且，这次的粮食安全是有特指的，强调的是“谷物基本自给、口粮绝对安全”。我们讲粮食，分为大口径、中口径和小口径。大口径是指谷物、大豆、薯类，中口径指谷物、大豆，小口径单指谷物，这是国际上一般使用的口径。中国主要是三大主粮，小麦、稻谷、玉米。中国过去讲粮食安全，口径比较大。这次我们明确，我们保的是谷物，这里面又在用途上有区分，尤其要保障口粮“绝对安全”。这个战略综合考虑到了中国未来的供需情况、生态压力、资源瓶颈等情况。
明确“适当进口”作为中国粮食安全战略的组成部分后，一号文件已经提出，抓紧制定重要农产品国际贸易战略。
而且，这次中央讲的粮食安全，除了数量安全之外，还包括品质和质量。文件提出来两个具体的要求，“在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展”。
记者：这次文件内容非常全面，包括八个部分33条，突破性的政策主要有哪些？
宋洪远：文件的政策可以分为两类，以前提出、现在需要进一步推进的；以及今年新提出的。
有突破性的政策，主要包括：
第一部分“完善国家粮食安全保障体系”中，除了刚才讲的粮食安全战略，还有“完善粮食等重要农产品价格形成机制”。怎么完善？文件提出，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。今年要做的则是，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，继续实行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。
这部分，中央还强调，落实食品安全监管的制度、标准、责任。
第二部分“强化农业支持保护制度”中，文件提出，完善农业补贴政策，按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。主要是两方面的探索，其一是，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜；其二是，开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。原则上地方可以自主试验。
我个人认为，讨论补贴应该给拥有土地承包权的农民还是实际经营者，没有太大的实际意义。这是因为，即便政策规定应该给经营者，农民也会用提高租金的方式将补贴转移过来。关键是谁有承包权。
文件提到发展农业机械化的部分，我想强调一下，农业机械研发一定要去当地搞，因地制宜。因为这和当地的地理环境、作物品种、种植方式等是密不可分的。
第三部分“建立农业可持续发展长效机制”中，中央第一次提出，“开展农业资源休养生息试点”。抓紧编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划。启动重金属污染耕地修复试点；还要开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。值得注意的是，中央特别提出，要通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。
第四部分“深化农村土地制度改革”很重要，在农地经营权抵押、农村集体经营性建设用地入市和农民住房财产权抵押、担保、转让试点方面，中央有了具体布置，要求有关部门抓紧拿出方案，并提出推动修订相关法律。
比如，农地经营权抵押方面，文件提出，有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。
无论是承包地还是包括宅基地在内的集体建设用地，中央都强调要确权、登记、颁证，这是进入市场的前提。
第五部分“构建新型农业经营体系”是去年“一号文件”的重点内容，今年继续予以布置。在工商企业租地方面，提出探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度。农业部已经在就工商企业租赁农户承包地制定准入、监管制度，并正在制定家庭农场登记管理办法。
构建新型农业经营体系还有一个信贷上的支持，鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。
供销社改革是这部分的一个亮点。文件提出，要积极稳妥开展供销合作社综合改革试点。努力把供销合作社打造成为农民生产生活服务的生力军和综合平台。
试点地区，可能重新尝试把供销社打造成农民专业合作、供销合作、信用合作等于一体的综合性农民合作组织。
第六部分“加快农村金融制度创新”部分，有一个非常重要的突破是，支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司。这样就丰富了金融服务三农的资金渠道。日前，中发世纪新农村投资发展有限公司发起的“新农银行”创建已经正式启动，在申请批复。
金融就是要竞争，放开的积极意义肯定大于消极意义。
第七部分“健全城乡发展一体化体制机制”提出，全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬。鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题。
第八部分“改善乡村治理机制”中的一个亮点是，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。这是考虑到，如果土地所有权在村民小组即自然村，以村民小组为单位，更有自治基础。
宋洪远 中国民生研究院学术委员会副主任
