向春玲：新型城镇化要实现“以人为核心”的城镇化

    在今年的两会热点问题调查中，“城镇化”一词成为了大众热议的焦点。城镇化是我国现代化建设的历史任务，如何积极稳妥地推进有中国特色的城镇化道路建设越来越为人们所关注。在十二届全国人大一次会议举行的记者会上，李克强总理又提出“新型城镇化要以人为核心”，那么究竟该如何落实“以人为核心”的城镇化，理论网记者为此专访了中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员向春玲。

　　记者：3月17日李克强总理答中外记者问时曾提出，“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化”，该如何理解“以人为核心的城镇化”？ 

　　向春玲：新型城镇化里面，有一个重要内容就是以人为本、以人为核心的城镇化。因为我们以前的城镇化中，存在着一种“见物不见人”的现象。比如说，征地盖成大房子、修宽阔的马路，但是失地的农民有些问题没能解决好，政府占用了这些农民的地，却没能给人家相应的补偿。还有在以往城镇化中还存在着过分追求数量的现象。所谓的“追求数量”就是进城的人数越来越多，但是这些进城的人到了城市之后，没有享受到与城镇居民同等的居民待遇，例如他们的就业问题、住房问题、孩子教育问题、公共服务和社会保障问题都没有很好地解决好。这样就会出现一些问题，比如失地农民的上访事件、流动人口犯罪问题等等。科学发展观强调“以人为本”，我们的城镇化，不仅仅是物的城镇化，更多的是人的城镇化，也就是“以人为核心”的城镇化。

　　那么该如何实现呢，我认为首先要改变以往城镇化过程中“见物不见人”的现象。主要是解决三个方面问题:第一是住房,第二是就业,第三是社会保障。比如说，占用了农民的宅基地和承包地，那么就要补偿到位。所谓的补偿到位，就是说农民的生活水平通过城镇化要有所改善，而不是土地房子被征收后，变成“三无农民”，即无住房、无就业、无保障。用得到的补偿款买不起新的房子，没有土地就没有生活来源、没有保障。就是说土地的补偿制度要以人为本，要合理，要科学，然后在操作中环节落实要到位。虽然农村的土地是集体的土地，但农民有承包权，农民失去土地之后，要能够从土地的补偿中取得比较好的效益, 党中央在十八大报告中明确提出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。在农民失去土地和宅基地进入城市，国家要考虑到为他们提供相应的住房保障，让他们能有一个好的居住条件。现在有些城市在保障性住房建设中开始把进城农民工的住房问题纳入进去，还有些单位为他们提供就业培训，还有些地方在给失地农民的实物补偿中分配给他们一些商业建筑面积，解决他们失地后的就业问题。有些村里面也成立一些经济组织，将这些农民分得的商业面积统一进行经营，让农民用这些商业面积去入股，拿到一些分配的股金，增加农民的售收入等等。总之，就是要通过多种方式解决失地农民的就业、住房和生活等问题，让他们共享城镇化的成果，这样在城镇化过程中才能更好的体现以人为本

　　记者：在推进城镇化建设过程中，“土地的城镇化”的速度要远远大于“人的城镇化”速度，其原因是什么？如何让“人的城镇化”尽快跟上“土地的城镇化”的步伐？

　　向春玲：我们城市的规模不断地向外扩，主要是为了完善城市的一些基础设施，比如修路、建新区，或者说是把城市的功能更加的完善，以容纳更多的人进城。但是，也有的城市在以地生财的利益驱动下进行盲目的扩张，建设大广场、大马路，实际上土地的利用十分粗放，于是就有了大量的农民失地拆迁问题。这些土地变成城市的一部分，它的速度之所以快于土地上农民进城速度，是因为农民失去土地之后，并没有变成城里人，我们称之为“半城镇化”、“伪城镇化”。 从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%。现在我们国家的城镇化率52.6%，但是，有2.5个亿的农民工没有完成市民化，有专家说我国的城镇化率应该是35.3%是有道理的，因为真正的城镇化是人的城镇化，而目前这2.5亿进城农民的就业问题、住房问题、社会保障和公共服务没有得到很好地解决。实际上，这些土地上的人，滞后于土地本身变成城市的一部分。

　　如何使二者尽可能同步，涉及到公共服务的均等化问题。就是说，城市的公共服务不光解决拥有城市户口的人的问题，提高他们的公共服务水平，还要考虑到那些失去土地到城市里工作的人。虽然他们没有户口，也要把他们当作城市人来对待。这即是城镇化过程中人的“市民化”。“农民工”这个词真的是我们中国的独创，农民就是农民，工人就是工人，但这个词恰恰反映了一种现状，进城的农民没有完全实现城市人的身份，虽然他们从事了工业和第三产业，但是身份上仍然是“农民”，人们看待他们的眼光包括一些相应的政策，都还带有看待农村人的色彩，他们没有真正共享到城市公共服务。

　　现在中央提出的是“以人为核心的城镇化”，就是城市的公共服务要普照到所有人，包括那些进城农民工，为他们解决住房，提供就业方面的服务，像是一些职业培训，学习城市经济发展需要的技能，让他们从生产生活都融入城市，让城市的教育、就业、医疗、社会保障等公共政策和公共服务覆盖到他们身上，让他们成为真正的城市市民。

　　记者：在“土地的城镇化”过程中，目前已经导致了耕地被大量占用，城市规模不断盲目扩大，使得城市内部的一些土地不能得到很好的利用，形成了“空城”、“堵城”，您觉得该如何应对这一问题？ 　　

　　向春玲：在近十年我国的城镇化发展过程中，一些城市出现了有城无市的“空城”、有城无产的“睡城”，由于产业与城镇的分离，导致人们每天从远距离的“睡城”到产业区、工作区上班，从而许多城市增加了交通的压力，城市变成“堵城”。这需要在城市规划过程中，要很好地进行产业布局和对城市进行科学的功能区规划，既要有城市，也要有产业，例如工业、第三产业等，特别是第三产业、服务业的发展，繁荣城市。以新型产业推动城镇化发展，实现产城互动、产城融合。目前有些企业或个人，在获批城市土地的时候，是想要为城市建设做一些事情的，但是圈了多年还是没能付诸实践，导致了这一部分土地的空置，造成资源的浪费。新型城镇化主要有一个重要的概念是“集约化”的发展，要提高城市土地使用的效率，空置土地的浪费不符合我们所说的科学发展观。针对那些圈占了土地而又不按照批准的用途使用土地、造成土地闲置浪费的企业或单位，政府要加强对他们的监督，依照有关土地管理和城市规划法律法规进行的处理，追究其法律责任。

　　记者：我们所说的“新型城镇化”较之以往“新”在什么地方？ 

　　向春玲：我想有六个方面。第一，新型城镇化是“以人为核心”的城镇化。我们要改变以往的见物不见人的这样的方式，实现“以人为核心”的、“以人为本”的城镇化。第二，新型城镇化一定是一个低碳的、集约化的、生态的城镇化。以往我们的城镇化过程中存在一些土地浪费，资源浪费，还有空气污染这些，我们十八大提出生态文明建设，所以在城镇化发展里，也要体现生态文明。第三，新型城镇化要实现产业结构的优化升级。我们说以往的城镇化，大量依赖的是比较低端的工业化，现在通过技术改造不光是要提高生产的效率，同时也要使我们的产业更加科学合理。重工业太多，低端、低收入、低效益、高污染的产业太多，经济效益、生态效益都不会好。所以我们说是产业结构调整优化升级，要大力加强第三产业和信息产业的发展。所以我们说新型城镇化它也是一个新型产业新型工业化的过程。第四，新型城镇化是包括公共服务，社会管理的城镇化。以往我们的城镇化，大量农民工进城，缺乏社会管理。因此我们在新型城镇化过程中要加强对农民工的服务，加强对他们的公共事务方面的管理，实现公共服务的均等化。第五，新型城镇化是城市城镇自身现代化的过程。我们国家有668个城市，现在我们发现，一些大城市发展到现在，在城镇化过程中做出了很大的贡献。但是大量的人口流入大城市，导致了 “城市病”的出现：城市交通堵塞、城市环境污染、城市房价高起、城市的管理不到位等等。这些恰恰说明，我们的城市本身需要进一步的升级，需要城市本身的现代化。因为中国的城镇化还没有完成，现在的比例是52.6%，要达到65%还有十多年的时间，而每年都有一千多万人要涌入城市。城市在本身的发展中出现了这么多问题，如果不全面地实现城市的管理体制升级、交通拥堵治理、环境污染的治理，那么生活在城市中的人，也不会有幸福感，来到城市的人也会焦虑不安。所以城市本身要现代化，要走出“城市病”的困境。所以新型城镇化还要包括城市本身的现代化。第六就是城镇化与农业现代化的发展要相辅相成。

　　记者：那么您觉得如何理解又如何实现“城镇化与农业现代化相辅相成”？ 

　　向春玲：这也是新型城镇化的一个重要内容，因为新型城镇化不是像以前那样仅仅是人口进城，城市规模扩大。其实在这个城镇化过程中，农民进城，农村的一些地方变成城市，这跟农业的现代化是有非常大的关系的。以前我们讲的三农问题，都是在“农业、农村、农民”里面来讲。其实要解决三农问题，我觉得一个很重要的途径是要靠城镇化。

　　大量的农民进城，首先解决了农民的增收问题。因为进城的农民只要找到工作，他的收入马上就会提高。那么当农村的大量农民进城之后，农村的人均土地和资源要比从前增多，留在农村的农民人均占有土地的面积会提高，那么土地上的收益也会提高。
城镇化也会给农村和农村的发展带来很大的变化。我们讲城镇化其实还有一个概念，是农村就地的城镇化。就是说在大中城市扩展的过程中，有些农村也被扩展进城市的范围，一些公路、超市、高楼大厦等都进驻农村，农村本地的居民不用进城，也能享受到城镇化辐射作用带来的一种村容村貌的变化。

　　当我们城镇化快速发展，也能够带动农业的现代化。城镇化的过程是一种产业结构调整的过程，那么就是说，农业在产业结构里面占得比重越来越少，二三产业越来越多。虽然占得比例越来越少，但是城镇化是建立在农业现代化的基础上的。农业的现代化也促进了城镇化。从前要很多人耕种土地，如今现代化带来了新的技术、设备，它的高效益、高产值不断推进着农业现代化。使得原来土地上的农民可以离开他的土地，做到减人但不减产。从土地上走下来的农民便会寻找新的发展方向，从而进城寻找工作机会。这就是农业现代化促进了城镇化。城镇化的过程中，我们也把一些先进的技术和一些针对农村的管理制度带到农村，这也可以促进农业现代化的发展。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

　　记者：在您看来，目前推进城镇化最紧迫的任务是什么？ 

　　向春玲：我觉得有三个方面：一是人的市民化的问题，实现公共服务的均等化。我国现在的流动人口有2.5个亿，大多数都是农民工，包括新生代的二代农民工，特别是这些二代农民工已经无法回到农村，他们的人数有将近一个亿，这批人的市民化问题特别重要。要设法使他们在城市中的生活工作都能够获得城市居民的待遇。这就涉及到刚刚讲的住房制度的改革，现在我知道有些城市保障性住房已经把农民工纳入进去了，这样就很好。那么住房制度、教育制度、养老、医疗保险、失业保险都应该跟城市的职工有同等的待遇，实现公共服务的均等化。如何实现这一批人的市民化问题是首要的，这是我们“以人为核心”的城镇化的重要内容。当然各种制度的改革，户籍制度，社会保障制度，教育制度，包括社会分配制度的改革也很重要。二是土地制度改革。土地方面要有符合城镇化发展的，能够给农民带来效益的这样一些改革。农民工进城，他们拥有土地的承包权，进城后他们留在农村的土地理应进行一些有效的合理的流转。土地的流转制度改革，也要让农民在此过程中获得一些收入，从而让农民体面地进城。三是我们在城镇化过程中如何做好生态环境的保护。大量的人口进城，这些进城的人对城市的很多方面都是有刚性化的需求，像是城市的生活设施，还有各个方面包括公共的教育、医疗等资源。那么在这个城镇化过程中，对耕地的保护很重要，产业的转移过程中也尽可能不要造成新的污染，还有城市的空气污染，这些都是需要作为新的问题去应对治理。这也是我们全面建设小康社会的生态文明的一个要求，更是中国可持续发展要面对的一个重要问题。

　　记者：“城镇化”的定位中，目前我们着重关注的是农村居民涌入城市，那么二三级城市的人群涌入一级城市是否也应该算在“城镇化”的概念里？这种不断涌入一级城市的行为，造成了我们常说的“城市病”针对这个问题该如何解决？

　　向春玲：这应该是城市之间的资源流动，还不完全是城镇化核心。城镇化的核心内容是非农化，是农村人口向城镇转移的过程中实现生产生活方式和观念上的变化。原本在小城市当老师，现在到了大城市来当老师，这个不算是城镇化，只是人口的流动。我们的城镇化主要是讲，原本是务农的，但是现在不务农了，进城参与二三产业的工作，这个才是城镇化。

　　我们也有一些想法解决这种特大城市自身现代化，也就是城市病的问题。中央提出来要大力发展中小城市和小城镇，健全城市体系。目前一些特大城市，设置高门槛进入等措施，并不是解决人口流入的根本办法。根本方法应该是如何将中小城市和小城镇发展起来，鼓励大城市的教育、医疗等资源向中小城市分布和流动。现在有一些中小城市的基础设施真的很不错，生态环境良好，住房就业等方面安排妥当，但还有一些方面的功能是欠缺的。比如说教育、医疗条件与大城市差距很大，教育资源和医疗资源存在不均等。一些家长为了孩子能够受到更好的教育，要送孩子到北京等大城市来上学。在医疗资源方面目前还是大城市更好，所以看病就医还是要到北京上海等大城市来。因此现在我们要求的公共服务均等化还包括公共资源要从大城市向中小城市辐射、布局和转移。我们现在关注到一些房地产企业家，他们在中小城市进行开发的时候，把北京的一些教育资源都引入到了开发小区中。比如北大资源集团，他们将北大附小、北大附中和北大医院设置到他们的房地产开发项目中，让当地的孩子不出门就可以上北大附中，不出门就可以去北大医院看病。不用离乡背井，在自己的家乡就能享受到优质的教育医疗服务。实现生存和发展资源在大中小城市的均衡分布，这也应是新型城镇化发展的方向。

　　还有就是，在城镇化过程中要加强社区建设。国家强调社会管理创新要加强社区建设，大量的农民进城，实际上生活和居住在不同的社区，只有在社区建设和社区服务上把农民工群体纳入进去，才能增强农民工对城市的归属感，才能真正地融入城市。一些地产开发商看到社区服务的重要性，他们在小区开发规划中，考虑到社区建设、民生建设的内容，例如留出更多的社区公共活动空间，提供医疗健康、教育培训、养老方面的服务，有些开发商盖了楼房之后并不走，继续为老百姓做社区服务，例如深圳市桃源居社区服务就是在桃源居集团推动下做起来的，这样就会得到老百姓和政府的欢迎。政府的力量与社区自治的力量和市场的力量整合起来，共同解决城镇化进程中的人的问题。

　　记者：随着城镇化进程的推进，农村的青壮年大量涌入城市，在农村产生了大量“空巢家庭”，这些被留下的老弱妇孺绝大部分并不具备担负起农业生产劳动的能力，您怎么看待这个问题？ 

　　向春玲：城镇化不是百分之百的城镇化，国家要维持正常运转，就必须要有人从事农业生产，这是城镇化的一个很重要的发展前提。国外一些城镇化率很高的国家，他们的城镇化率达到80%、90%，但至少他们还有10%到20%扎根在农村。从事农业生产的人数很少，却还能解决整个国家的粮食供应问题，说明农业现代化水平高。现在中国城镇化过程中农村大量的青壮年都流向了城市，农村只剩下老人、妇女和孩子，于是农村出现了空巢家庭、留守妇女和留守儿童的问题，这个对农业和农村社会来说是很危险的。壮劳力出去，我们对土地的精耕细作就会越来越差。因为老人和妇女在劳动力上还是有欠缺的。中央前段时间也提出新农村建设，我们不光是城市发展，也要注重农村面貌的改善。城镇化过程中，城市发展了，城市的功能确实不断地改善了，但也要关注农村，特别是我们务农的人能够从农业的产业里面得到更多的效益。

　　我们要吸引一些年轻人留在农村，就要加强新农村建设。随着城镇化发展，城市里出现了“城市病”，也导致了一些农民工在城市挣了一些钱，学了一些技术之后，愿意回到农村来生活，愿意用自己学到的本事来改变农村的面貌。现在有些发达地区的城郊的农民甚至不愿意进城。这也就是说我们要把农村建设好，要留得住人。要把农业的问题、粮食的问题解决好。而且要解决因为青壮年进城之后，一些留守老人、妇女和儿童生存状况改善问题。现在农村很多都是空巢家庭。一些老人七八十岁了还要靠自己的劳动来解决自己的生活问题，没有人照顾。青壮年的男子出去了，留下的妇女人数也不少。于是又催生了新的问题，农民工临时夫妻，因为他们的生理问题需要解决。这些都会使得这些进城的农民工，或者留守农民的生活质量下降。还有留守儿童，长期不在父母身边，他们受到的照顾和教育一定没有那些有父母在身边的孩子舒适和幸福。目前留守儿童有几千万，有些从改革开放初期父母就出去打工，到现在也已经二三十岁了。这些年轻的孩子缺少父母的亲情，放在农村都是由爷爷奶奶或亲戚看管，在心里方面也很难照顾周到，很容易在青春期的时候走入歧途。所以我觉得加快新农村建设，让我们的农村能够留得下有知识有文化的青壮年，这也是我们新型城镇化建设的一个任务。党的十八大对新农村建设有所部署：坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

　　在推进城镇化并不断完善新农村建设的过程中，要加强农村的社区建设。最近谈的新型城镇化很多问题可能都要落实到社区这个层面上。农民工进城不管在哪里工作都是居住在社区，所以城市要加强社区建设，要解决进城农民工的一些生活方面的问题。那么当然在农村也要加强社区建设，不能让这些留在农村的人没人管。特别是社区建设中要特别关注社区的一些老弱病残弱势群体服务。那就是说在农村社区里，村民委员会或村里面的党组织和社会组织，要对村里的留守老人、留守儿童和留守妇女送去关心和照顾，能让这些留在农村的人，通过组织的照顾、通过大家的互助，能够过得更好一些。还有一个政策上的促进办法，就是给在农村搞开发、就业，领导农村致富的这些人更好的创业优惠政策，政策上有导向，有调节，让那些有本事的年轻人愿意回到农村，致力于新农村建设。

    向春玲 中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员