李克实：增强政府服务职能 建设服务型政府

　　习近平总书记在党的十九大报告中指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”对此，我们将从政府的公共服务职能、如何增强政府的服务职能两个方面出发，深入探讨“建设服务型政府”这一主题。

 

　　一、转变政府职能建设人民满意的服务型政府

 

　　从国际上来看，国家政府管理方式从统治型向服务型变化是趋势。政府的统治型管理更多的出现在战争时期，即配合战争，强调强制性和统治性。在和平建设时期，政府应该更多地体现其服务性，使用统治型功能的情况在变少，这也与社会发展的情况相关，如暴力案件的比例整体上下降等。

 

　　实际上，广义的统治也是服务，只不过现在提供服务，如公共设施、公共事业、公共政策等是政府建设的新的主旋律。同时，政府应以协调和引导为主代替以行政命令为主，靠引导大家自觉自愿通过市场化、资源化的管理，协调处理好个体与集体的关系。为什么我们现在的社会发展得这么快？一方面是由于社会的基本状况是活跃的、百花齐放的；另一方面是因为政府管理方式的改变，即明确政府权力、严格禁止侵害他人利益的行为。

 

　　服务型政府的内容，既包括管理，也包括服务，即政府的所有职能同时也是服务职能。因此，服务型政府在服务属性、权力属性、资金属性、组织属性上的不同是区别于以往政府形式的特征。服务属性即以服务对象的角度来说，服务型政府提供的服务首先要是全民同享的基础的服务，并随着条件的改善而逐步提高服务的水平。权利属性即政府部门提供公共服务、行使公共权力所获得的收益也是全民的，这也是我们人民政府的体现。资金属性即资金全部源于财政，政府不可以直接使用财政之外的资金，包括支付公务人员的工资等。组织属性即政府效能最大化的原则，也就是说把钱花好、把事办好，而不能动挣钱营利的念头。

 

　　除了基本属性的内容，服务型政府也集中体现在其服务职能上。政府的服务职能是使公民直接受惠，换句话说就是老百姓从政府出台的政策上得到便利。但是，广义上的服务职能也包括使公民间接受惠，比如国防等。也就是说，使公民间接受惠的政府工作同样具有公共性。从这个角度上讲，我们说服务型政府不应该存在的职能或不应该做的事，就是完全不具有公共性的。

 

　　通过《中华人民共和国行政许可法》中“可以不设行政许可”的内容（第十三条），我们可以知道哪些方面是政府可以不管的：一是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，如某单位的用人、管理、行政等事务；二是市场竞争机制能够有效调节的，如商品价格在合理区间内涨跌等情况；三是行业组织或者中介机构能够自律管理的；四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。可以说，政府管理方式，正在逐步向处理大量的社会事务、以事后监管为主转变。

 

　　通过《中华人民共和国行政许可法》第十二条的内容，我们也明确了政府应该管什么：一是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；二是有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，如黄金的开发利用等；三是提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，如医生从业等；四是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项，如桥梁、电梯的安全检查等；五是企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；六是法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

 

　　我们从服务感受的角度上也可以把政府的服务职能划分为五个大类：安全类、基础类、发展类、援助类、信息类。这五类的内容与上述六个方面相同，只是角度不同。安全类公共服务包括国防安全、社会治安安全、环境安全、交通安全、信息安全等。基础类公共服务即保障公民基本生存需要的服务，包括衣食住行、空气水源、城市污水垃圾的排放等。发展类公共服务是不断提高的，包括教育、文化、科研、产品技术的更新以及不断丰富公共服务的内容、提高水平、扩大范围等。援助类公共服务是指在公民遭遇突发性灾难、危及生存的事件或不公平对待时提供援助的服务，包括受灾、贫困、医疗、法律等方面的援助。信息类公共服务包括传播公共信息、公益信息、市政通告、法律信息、政府服务信息等。

 

　　二、如何增强政府的服务职能

 

　　增强政府服务职能主要从六个方面出发：一是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；二是深化依法治国实践；三是进一步深化机构和行政体制改革；四是加强和创新社会治理；五是健全党和国家的监督体系；六是提高政府窗口服务的水平。

 

　　（一）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一

 

　　党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保障。为什么我们要坚持三者统一？第一，人民当家作主是我国社会主义民主政治的本质特征，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。

 

　　第二，在我国政治生活中，党是居于领导地位的，这是非常明确的。加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两方面是统一的。

 

　　第三，要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。党和政府是一体的，管理的边界略有不同。政府的边界是一个公益边界，即凡是公益受损的就是政府必须要管的，凡是不涉及公益的就不是政府职能。党的边界是政治边界、政权界限，涉及到政治路线的党要管，涉及到政治的人和事党也要管，通过政府执行，维护公共利益。通过政府执行体现了党的领导权，所以说党和政府是一体的，侧重点略有不同。

 

　　这其中的一个难点、热点问题就是谁来监督这个权力使用者的问题。社会事务的处理事关老百姓的利益，我们既要定出标准，也要有人来管。管这个事的可以是政府的机构、部门，也可以是代表政府的个人。党既不直接参与政府管理，又领导政府，所以说，党是人民利益的代表者、维护者和公共权力的监督者。同时，党管干部，党还要管党，党组织自身具有调整修复的功能，如批评与自我批评、党内监督、党内制度规定等。

 

　　（二）深化依法治国实践

 

　　全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法主要是四个方面的内容：

 

　　一是加强宪法的实施监督，推进合宪性审查。公安、司法、社保、外事以及现有的法规，按照我们新修订的宪法内容逐条进行合宪性审查，确保我们所有的行为都具有合宪性。

 

　　二是推进科学民主，依法立法，以良法促进发展，保障善治。善治更多是提倡自觉自愿、共同进行、一呼百应的局面，而不是靠人盯人、人看人的方式，这个是需要改变的。

 

　　三是建设法治政府，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这就要求我们广大司法战线的干部做到小心翼翼地工作，同时这个标准应该作为一项基本保障得到推进。

 

　　四是加大全民普法力度。这可以大大减少法律障碍，群众不懂法就是我们普法工作不到位。

 

　　（三）深化机构和行政体制改革

 

　　深化机构和行政体制改革有三个方面的内容：

 

　　一是统筹考虑各类机构设置，统筹使用各类编制资源，形成合理的管理体制，完善国家机构组织法。我们现在的编制管理仍有很多不合理的地方，怎样使之更加合理化，就是要统筹考虑各类机构设置，厘清人员数量，优化管理方式方法，合理使用编制资源，消除组织发展障碍和不公平状态。

 

　　二是更加深入转变政府职能，建设人民满意的服务型政府。服务型政府不是取代政府原有的功能，而是更强调服务端。

 

　　三是赋予省级以下政府更多的自主权，即在省、市、县，对职能相近的党政机关探索合并或合署办公，深化事业单位改革，强化公益属性。事业单位要区别于企业，强化公益属性，推进政事分开、政企分开、管办分离，是我们现在事业管理的前进方向。

 

　　（四）加强和创新社会治理

 

　　第一，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，也就是共享改革成果，即朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。

 

　　第二，打造共建共治共享的社会治理格局，其基本格局就是党领导、政府负责。其中，党起到领导作用，即方向、路线、方针；政府负责就是坚持公益原则、社会协同、公众参与、法治保障。

 

　　第三，加强社区治理，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。随着社会的发展，社区的日益多样化也使我们的社区管理模式逐步从提供较少服务的旧模式向以服务为主的新模式转变，其总的方向就是实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动，充分发挥这些资源的作用，尽量减少政府的机构和人员。

 

　　（五）健全党和国家的监督体系

 

　　健全监督机制就是增强党自我净化的能力，靠强化党的自我监督和群众的监督，加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。其主要方式方法包括权力公开、程序公开、结果公开等。

 

　　再者，我们要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。建立一个立体的监督体系，是我们强化政府服务职能的关键一环。政府管理方式从直接管理到监督管理的过程中，如果监督跟不上，前面这些可能都要落空。

 

　　（六）提高政府窗口服务的水平

 

　　提高政府窗口的服务水平，就是说我们要注重提供优质的服务。窗口是人民群众直接感受政府服务之处，如接触出勤民警、办理各种手续。人民群众对窗口服务的感受是一传十、十传百的，直接影响他们对政府服务的评价。政府的窗口工作人员，不能小看每一个普通老百姓，每一个人的背后都是更多的不计其数的群众，再加上微信、微博等传播工具、手段，一个不慎就很容易造成恶劣影响。

 

　　再者，我们一直强调服务态度，这固然重要，但在调查、评估政府服务的结果上，我们发现被服务对象（群众）在服务态度之上更看重政府窗口的工作效率。也就是说，如果窗口态度很好，但工作效率很低，群众也会不满意，而工作效率很高的窗口基本都很少受到群众的批评。

 

　　最后值得注意的就是窗口工作人员的公众形象了，这也是群众会注意到的地方。总的来说，好话好说，好事好办，力戒形式主义，防止功利倾向，就是每一个公务人员在服务型政府建设中应做到的要求。