李克实：我国政府职能与改革

　　改革开放以来，中国进行了8次国务院政府机构改革，力图降低行政成本，提高行政效率，国务院组成部门由100个削减为26个。我们将结合党的十九大报告与相关研究成果，从政府的定义和特征、我国政府职能和改革两个方面出发，深入分析我国政府职能与改革这一主题。

 

　　一、政府的定义和特征

 

　　（一）政府的定义

 

　　政府，就是国家进行统治和社会管理的机关。这种集统治和管理于一体也是政府职能的体现。我们有时讲的政府是指国家的三大机关，立法、行政和司法机关，有时也指代表国家的管理者。也可以讲，政府是国家权威性的表现形式。

 

　　各个国家的政府是不一样的，功能、方向、方法、目标可能都各不相同。我国政府是中华人民共和国的政府。依据宪法，中华人民共和国有四个基本内容：工人阶级领导、工农联盟为基础、人民民主专政、社会主义国家。国家的性质也就决定了政府的性质，就是一切权力属于人民。各级政府都是人民行使权力的行政机关，政府的根本宗旨是为人民服务。

 

　　（二）政府的特征

 

　　各国政府的特征虽然在内容上各不相同，但是大体上都可以从三个角度来描述：一是政府的阶级性，即代表哪一方利益，例如我国政府代表的是广大人民群众的利益；二是政府的权威性，即政府有权为公共利益使用暴力，包括军事、武装等；三是说政府的公共性，或者讲服务性，既包括阶级的服务性，也包括权威的服务性。我们所说的服务型政府的服务就是涵盖政府全部职能的。

 

　　1.阶级性

 

　　我们也称政府的阶级性为政府的灵魂，也就是说政府是一个有生命的机构、一个主体，其生命体现在具有阶级性。人民民主专政就是我国与资本主义国家相区别的地方。政府的阶级性是明确的，具有主导作用，贯穿在政府机构的构成、制度设置、政策制定、价值倡导和各种实际活动中。

 

　　2.权威性

 

　　政府的权威性是国家的强制性和合法性的体现，体现在政府的权力与其所统治和管理的社会成员之间。同时，只有依法行政，政府的职能才能得到实现。我们的很多法律、规则之所以能够实现，都是因为政府的权威性。这种强制性是世界上任何国家政府所普遍具有的。

 

　　国家权力在政府施政上合法赋予其权威性，即它是凌驾于社会之上的普遍强制力，其前提条件是政府的暴力手段必须是绝大多数社会成员所认同的，同时也是必须采取的，这时我们才是说这一权力是合法的。

 

　　3.公共性

 

　　政府的公共性体现为政府的四个职能：一是维护国家的主权和公民的安全，如公安、国防等；二是维护公民共同的永久的利益，即为了更大的利益、更好的生活、更高的要求和标准；三是维护社会的秩序和公平，包括法治、协商等；四是促进科技进步，改善和提高人民生活水平。

 

　　二、我国政府职能和改革

 

　　（一）政府职能

 

　　新中国成立后，我们在管理体制、管理方法、管理理念以及很多事件的处理上，在相当一段历史时期，是落后于我们的社会发展的。这也是政府行政机构改革所要解决的问题之一，即不用老办法、不照搬西方，走出中国特色社会主义道路。这其中就包括了政府职能与治理的内容。从上述政府的三个特征出发，我们要探讨政府的职能是什么，以及中央政府与地方政府职能上的区别。大体上，我们可以将政府职能分为四个部分：政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。

 

　　1.政治职能

 

　　政府的政治职能实际上就是统治职能，是指政府为了维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我们所说的统治阶级是指全体人民。政治职能的具体有四点：军事保卫、国际外交、社会治安、政权建设。其中，社会治安方面的内容是地方政府也具有的权力和责任，军事保卫、国际外交方面的内容则是中央政府所具有的。

 

　　2.经济职能

 

　　经济职能是指政府为国家的经济发展，对社会经济生活进行管理的职能。经济职能有四点具体内容：一是经济调节，即发挥经济的杠杆作用，如税收政策、项目安排等；二是公共服务，即满足老百姓基本需求所提供的服务，如衣食住行、电力水源等；三是市场监管，即通过调节、制止、处置等方式，保持市场自由、开放、公平的状态；四是社会管理，指的是社会经济活动的管理。

 

　　3.文化职能

 

　　政府的文化职能体现在为了不断满足人民日益增长的美好生活需要，依法对文化事业实施管理上。这里的文化的概念是比较宽泛的，包括科技、教育、卫生、体育四个方面。政府的文化职能是加强社会主义精神文明，促进经济和社会协调发展的重要保证。我们过去讲的科教文卫也就是这一职能的重要内容，所谓科教文卫日益增长，实际上就是我们现在和改革开放前、改革开放初期相比已经发生的巨大变化，如医疗水平的提高、商品的极大丰富等。

 

　　社会在发展，我们随之也产生了各种各样的新需求、新标准，这就是我们的社会在向更高文明程度发展的表现之一。我们要继续努力，进一步满足人民日益增长的美好生活需要。

 

　　4.社会职能

 

　　社会职能是指政府提供公共服务，完善社会管理的职能。之所以称为社会职能，是因为这类事务一般都具有社会公共性，是不由市场决定的，比如地震救援队对受灾群众的救援就不是经济理论的范畴，而是社会伦理。换句话说，社会职能就是政府从全社会的角度进行的引导、调节和管理，其具体内容大体可分为四个方面：

 

　　一是现在我们调节社会分配和社会组织的保障工作。我们政府的一个治理目标就是让居民收入与公共服务均等化，但并非超平均，即资源占有要适当合理，中等收入人群是社会的主体。改革开放之前，我们的社会收入分配就是超平均的状态，导致了缺乏发展动力的问题。改革开放以后，邓小平同志提出的“贫穷不是社会主义”“让一部分人先富起来”等理念促使我国经济迅速发展。那么，我们所说的调节，不是指回到超平均的状态，而是要有一个合理数值、合理性，使社会既有发展动力，又公平和谐。这就需要由政府来统一调节了。

 

　　二是保护生态环境和自然资源。这一事业是任何一个企业无法实现的，我们需要政府来承担、主导。

 

　　三是促进社会化服务体系的建立。社会化服务体系的内容有很多方面，是我们正在逐步建立健全的，如社保体系的建设。

 

　　四是保障和提高人口质量。

 

　　（二）政府职能的改革

 

　　随着我国的发展，我们现在有了一个权限划分的问题。过去事无巨细都得请示，后来我们开始进行行政审批制度改革，2004年《中华人民共和国行政许可法》出台，是当时世界上大部分国家都没有的，在国际上、在学界产生的影响都非常大。我们先是规定了政府权力不是无边的，明确哪些事该管、哪些事不管是第一步改革。

 

　　改革的继续深化就是各级的行政权力下放、审批权力下放或取消。这也带来了一个问题，就是我们并没有厘清政府究竟有多少权力。

 

　　于是，下一步的改革就是提出了权力清单制度，党的十八大、十九大都在强调这一制度，就是要我们的各级政府把兜里的权力拿出来。国务院首先拿出清单来，明确了十八项职能，各级政府也都要按照做。这就是把权力关进笼子、接受人民监督的第一步，先要知道有哪些权力，人民再来监督。所以说，权力清单制度的第一步就是权力公开，也是我们改革的基础；第二步是规则公开，就是怎么使用权力，说清楚方法、途径；最后才是对权力的监督。地方政府的改革相对中央政府来说要简化一点，包括基本的建设职能、社会保障职能和事业发展职能的内容。

 

　　政府职能改革还有一个重要方面就是机构改革，也就是需要多少人来做这件事情的问题。从纳税和政府效率上讲，机构改革也是效率的改革。我们要以社会发展的需要和老百姓的需要为第一指标，在此之上尽可能压缩部门和人员。

 

　　1949年，我们的人民政府有的都是一些非常基本的部门。到了1956、1978年，机构数、干部队伍都发生了膨胀。这是随着社会发展建设的必然结果。1982年，我们进行了第一次的大精简，国务院的组成部门由100个裁减为61个，1988年提出政府职能政企分开，1998年九个工业部撤销，2013年开始大部制到现在，国务院现在的组成部门是26个。这个情况虽然不是历史上最少的，但从转变职能、发挥效率的角度上讲是一个最好的方案。

 

　　我们综合机构改革来看政府职能的变革，有以下几个方面的内容：一是社会发展变化带来了机构设置的变化，如工业部门的取消、新增环保信息等部门；二是机构改革的重点由机构数、人数走向了职能的转变，即政府管什么、怎么管，这也是执政理念和执政方法的发展；三是政府管理的公益化标准，即老百姓不再满足于路不拾遗、夜不闭户，而需要政府提供更多的公益化服务；四是政府职能从许可审批制向权力清单制度转移；五是政府管理从直接管理向监督管理转变，即政府不再以批准等直接管理为主，而是以交付任务等监督管理为主。